Traktandum 11
Änderung des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung

1. Ausgangslage

Die Bundesversammlung beschloss in den vergangenen Jahren verschiedene Änderungen des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG), die im kantonalen Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung (EG KVG) umgesetzt werden müssen:

• Der indirekte Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Maximal 10% des Einkommens für die Krankenkassenprämien (Prämien-Entlastungs-Initiative)» schreibt vor, dass die Kantone künftig einen bestimmten Mindestbeitrag für die Prämienverbilligung ausrichten müssen. Zudem müssen sie festlegen, wie hoch der Anteil der Prämien am verfügbaren Einkommen der im Kanton wohnhaften Versicherten maximal sein darf. Das Prämienverbilligungssystem im Kanton Glarus muss deshalb umfassend umgebaut werden (Ziff. 2.1).
• Mit der einheitlichen Finanzierung der Gesundheitsleistungen werden ab dem Jahr 2028 schrittweise alle Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) nach dem gleichen Schlüssel finanziert, unabhängig davon, ob sie ambulant, stationär oder im Pflegeheim erbracht werden. Dies bedingt eine Anpassung des heute gesetzlich festgelegten Finanzierungsschlüssels für Leistungen der Akut- und Übergangspflege (Ziff. 2.2).
• Im Rahmen des sogenannten Kostendämpfungspakets 2 zur Eindämmung der Kostenentwicklung in der OKP wurden auch die Bestimmungen über den Referenztarif angepasst. Der Bundesrat wird neu im Detail regeln, wie der Referenztarif zu bestimmen ist. Die bestehende kantonale Regelung in Artikel 27 EG KVG ist deshalb aufzuheben (Ziff. 2.3).

Ergänzend sollen bei dieser Gelegenheit auch drei kleinere Anpassungen im Gesetz über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz, GesG) vorgenommen werden:

• Das Bundesgesetz über den Schutz vor Gefährdungen durch nichtionisierende Strahlung und Schall und das Bundesgesetz über Tabakprodukte und elektronische Zigaretten übertragen den Kantonen verschiedene Vollzugsaufgaben. Einige dieser Vollzugsaufgaben werden aufgrund der Grösse des Kantons Glarus sinnvollerweise gemeinsam mit anderen Kantonen wahrgenommen. Dazu ist eine formell-gesetzliche Grundlage für den Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit anderen Kantonen oder Dritten zu schaffen (Ziff. 3.1).
• Das Kantonsspital Glarus übertrug seinen Leistungsauftrag für die stationäre Psychiatrie an die neu gegründeten Psychiatrischen Dienste Glarus. Im Gesundheitsgesetz ist deshalb zu präzisieren, dass sich der Leistungsauftrag des Kantonsspitals künftig nur noch auf die akutsomatische Versorgung beschränkt (Ziff. 3.2).
• Inhaberinnen und Inhaber einer gesundheitspolizeilichen Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung müssen Patientendokumentationen heute während mindestens zehn Jahren aufbewahren. Diese Regelung soll an die neuen Verjährungsbestimmungen des Obligationenrechts angepasst und auf mindestens 20 Jahre erhöht werden (Ziff. 3.3).

2. Änderung des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung

2.1. Gegenvorschlag zur Prämien-Entlastungs-Initiative

2.1.1. Ausgangslage

Jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz muss für die Krankenpflege versichert sein (Obligatorium). Die OKP bietet allen Versicherten Zugang zu denselben medizinischen Leistungen. Die Versicherungsprämien werden unabhängig von Einkommen und Gesundheitszustand einheitlich pro Person unter anderem nach Wohnregion und gewähltem Versicherungsmodell vom Krankenversicherer festgelegt.

Als sozialer Ausgleich zu dieser Einheitsprämie verbilligen die Kantone die Prämien von Menschen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen. Für Familien mit unteren und mittleren Einkommen müssen die Kantone die Prämien der Kinder um mindestens 80 Prozent und der jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50 Prozent verbilligen.

Wer Anspruch auf diese sogenannte Individuelle Prämienverbilligung (IPV) hat, ist kantonal geregelt. Die Kantone bestimmen im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben, wem die Prämien wie stark verbilligt werden. Sie legen den Kreis der Begünstigten, die Höhe der Verbilligung, das Verfahren und die Auszahlungsmodalitäten näher fest.

Die Kantone bezahlen die Prämienverbilligung direkt an die Krankenversicherer der anspruchsberechtigten Personen. Die Krankenversicherer reduzieren die Prämie der anspruchsberechtigten Person um diesen Betrag.

Die Prämienverbilligungen werden von Bund und Kantonen gemeinsam finanziert. Der Bundesbeitrag beträgt fix 7,5 Prozent der Bruttokosten der OKP. Er steigt somit automatisch, wenn die Kosten der OKP und damit die Prämien steigen. Der Beitrag wird auf die Kantone anhand ihrer Wohnbevölkerung aufgeteilt. Die Kantone ergänzen diesen Bundesbeitrag durch eigene Mittel.

2.1.2. Das aktuelle Prämienverbilligungssystem im Kanton Glarus

Im Kanton Glarus ist der Vollzug der Prämienverbilligung auf drei Normstufen geregelt:

1. Das EG KVG legt die grundlegenden und wichtigen Bestimmungen zur Prämienverbilligung wie die Anspruchsberechtigung, die Berechnungsmethode und die Eckpunkte des Verfahrens fest.
2. Der Landrat definiert in der Verordnung über die Prämienverbilligung (Prämienverbilligungsverordnung, PVV) einerseits die Selbstbehalte – d. h. der Anteil an den Kosten, den die Versicherten selbst bezahlen müssen – nach Einkommenskategorien und andererseits den Anteil des steuerbaren Vermögens sowie die weiteren Zu- und Abschläge, die für die Berechnung des anrechenbaren Einkommens zum Total der Einkünfte hinzuzurechnen sind. Zudem legt er die Grenzbeträge für die Verbilligung von Prämien für Kinder und Jugendliche von Familien mit unterem und mittlerem Einkommen fest. Der Landrat bestimmt damit, welche Personen eine Prämienverbilligung erhalten und wie hoch diese ausfällt.
3. Schliesslich regelt der Regierungsrat in der Verordnung über den Vollzug der Prämienverbilligung (Prämienverbilligungsvollzugsverordnung, VV PV) Zuständigkeits- und Verfahrensfragen.

Tabelle 1 zeigt die wesentlichen Kennzahlen der Prämienverbilligung im Kanton Glarus zwischen 2020 und 2024.

Tabelle 1. Kennzahlen der Prämienverbilligung 2020–2024

* Die ausgewiesene Anzahl Sozialhilfebezüger ist höher als die Anzahl Sozialhilfebezüger gemäss Sozialhilfestatistik, da gewisse Personen als einzige Unterstützungsleistung der Sozialhilfe eine Prämienverbilligung erhalten. Diese wird jedoch nicht als finanzielle Unterstützung im Sinne der Sozialhilfestatistik angesehen.

Zu beachten ist, dass der Anspruch auf Prämienverbilligung im Kanton Glarus heute, mit Ausnahme von Ergänzungsleistungs- und Sozialhilfebezügern, nur auf Antrag ermittelt und ausgerichtet wird. Der Kanton informiert die Bevölkerung zwar umfassend über die Möglichkeit, eine Prämienverbilligung zu beantragen – auf der Website, über die Medien sowie durch Zustellung eines Antragsformulars an alle Haushalte. Es liegt jedoch in der Verantwortung der einzelnen Personen, einen entsprechenden Antrag auch einzureichen. Der Kanton Glarus ist damit einer von lediglich zwei Kantonen, die den Anspruch weder automatisch («von Amtes wegen») prüfen und berechnen noch die potenziell Anspruchsberechtigten gezielt benachrichtigen.

Analysen zur Prämienverbilligung haben dabei ergeben, dass 25–35 Prozent der anspruchsberechtigten Personen keinen Antrag einreichen. Dies sind bis zu 5000 Personen. Die ausbezahlten Prämienverbilligungen fielen deshalb deutlich tiefer aus, als es bei einer automatischen Auszahlung der Fall gewesen wäre.

2.1.3. Änderungsbedarf

Am 29. September 2023 verabschiedete die Bundesversammlung einen indirekten Gegenvorschlag zur Prämien-Entlastungs-Initiative. Nachdem die Initiative von der Stimmbevölkerung am 9. Juni 2024 abgelehnt und gegen den Gegenvorschlag kein Referendum ergriffen wurde, trat dieser am 1. Januar 2026 in Kraft.

Der Gegenvorschlag verpflichtet die Kantone, mehr Geld für die Prämienverbilligung auszugeben, um einkommensschwache Haushalte zu entlasten. Die Kantone müssen ihre Beiträge an die Prämienverbilligung neu ebenfalls automatisch erhöhen, wenn die Kosten der OKP steigen. Konkret sieht der Gegenvorschlag vor, dass die Kantone neu einen Mindestanteil zwischen 3,5 und 7,5 Prozent der Bruttokosten der OKP für die Prämienverbilligung aufwenden müssen. Dieser Mindestanteil hängt von der Prämienbelastung der 40 Prozent einkommensschwächsten Versicherten im Kanton ab. Machen deren Prämien weniger als 11 Prozent des Einkommens aus, beträgt der Mindestanteil des Kantons 3,5 Prozent der Bruttokosten der OKP. Machen deren Prämien 18,5 Prozent des Einkommens oder mehr aus, beträgt der Mindestanteil des Kantons 7,5 Prozent der Bruttokosten der OKP. Zwischen diesen Eckwerten erhöht sich der Mindestanteil linear. Der Mindestbeitrag des Kantons wird vom Bundesamt für Gesundheit auf Basis des steuerbaren Einkommens für die direkte Bundessteuer und im Verhältnis zur mittleren Prämie im Kanton berechnet. Für die ersten zwei Jahre nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung gilt zudem noch eine Übergangsregelung, wonach der Kantonsbeitrag mindestens 3,5 Prozent der Bruttokosten betragen muss. Der Bund wird unverändert einen fixen Anteil von 7,5 Prozent der OKP-Kosten an die Prämienverbilligung leisten.

Tabelle 2 zeigt die effektiv geleisteten Prämienverbilligungen im Kanton Glarus in den Jahren 2023 und 2024 und die Beiträge, die der Kanton in den Jahren 2025 und 2026 gemäss den neuen bundesrechtlichen Vorgaben theoretisch ausrichten müsste.

Tabelle 2. Effektive (2023 und 2024) und theoretische (2025 und 2026) Beiträge für Prämienverbilligungen (in Fr.)

* Ohne Berücksichtigung der Rückerstattungen.

Mit 13,1 Millionen Franken im 2025 und 14,3 Millionen Franken im 2026 hätte der Kanton Glarus demnach rund 6,7 Millionen Franken bzw. rund 8,0 Millionen Franken mehr für die Prämienverbilligung aufwenden müssen als im Jahr 2024 (ohne Berücksichtigung der Übergangsbestimmung). Die Beiträge für die Prämienverbilligung wären damit zwischen 2024 und 2026 um über 44 Prozent, die Kantonsbeiträge gar um über 127 Prozent angestiegen. Der Kanton Glarus muss aufgrund der neuen Bundesregelung künftig also massiv mehr Geld für die Prämienverbilligung aufwenden. Dies, obwohl die IPV die Prämienbelastung bereits heute wirksam senkt und die effektive Prämienbelastung im Kanton Glarus im Vergleich zu anderen Kantonen unterdurchschnittlich tief ist.

Bei den erwähnten Mehrkosten ist jedoch zu berücksichtigen, dass im heutigen Antragssystem aktuell schätzungsweise 25–35 Prozent der Anspruchsberechtigten ihren Anspruch nicht geltend machen. Hätten sie dies getan, wären bereits im heutigen System weitere Kosten angefallen (vgl. Tab. 3). Neu genügt es aufgrund der bundesrechtlichen Vorgabe aber nicht, dass diese Mittel theoretisch zur Verfügung stehen. Sie müssen auch tatsächlich ausbezahlt werden.

Der Gegenvorschlag sieht ausserdem vor, dass jeder Kanton festlegen muss, wie hoch der Anteil der Prämie am verfügbaren Einkommen der im Kanton wohnhaften Versicherten maximal sein darf. Dieser Anteil wird auch als Sozialziel bezeichnet.

2.1.4. Umsetzung

2.1.4.1. Rahmenbedingungen

Mit der Umsetzung des Gegenvorschlags zur Prämien-Entlastungs-Initiative wird der Kanton Glarus künftig deutlich mehr Mittel für die Prämienverbilligung ausgeben müssen. Aufgrund der angespannten Finanzlage des Kantons stellt der gesetzlich vorgeschriebene Mindestbeitrag des Kantons auf absehbare Zeit zugleich den maximal finanzierbaren Beitrag dar.

Das Prämienverbilligungssystem soll deshalb so angepasst werden, dass die ausgerichteten Prämienverbilligungen möglichst genau dem minimalen Kantonsbeitrag plus dem Bundesbeitrag entsprechen. Um dies zu erreichen, können die Richtprämien, die Definition des anrechenbaren Einkommens und/oder die Selbstbehalte am anrechenbaren Einkommen entsprechend angepasst werden.

Da das Bundesamt für Gesundheit die genauen Mindestbeiträge der Kantone jeweils erst im Oktober des Vorjahres bekannt gibt, bleiben für eine Anpassung dieser Berechnungsfaktoren auf das Folgejahr hin jeweils nur zwei bis drei Monate Zeit bis zum Jahresende. Dies erfordert ein flexibles und rasches Handeln der zuständigen Behörden. Die Festlegung der entsprechenden Faktoren kann deshalb nicht mehr wie heute teilweise vom Landrat vorgenommen werden, sondern muss durch den Regierungsrat erfolgen können.

Schliesslich stellt sich auch die Frage, ob die Ermittlung der Anspruchsberechtigung nicht mehr auf Antrag hin, sondern automatisch erfolgen soll (sog. Automatismus). In einem System mit Automatismus würde der Kanton den Anspruch auf Prämienverbilligung von Amtes wegen prüfen und festlegen, ohne dass die potenziell anspruchsberechtigten Personen einen Antrag einreichen müssen. Diese Systemfrage ist insbesondere relevant, da heute ein substanzieller Teil der Anspruchsberechtigten keinen Antrag auf Prämienverbilligung einreicht. Da beim Antragssystem im Voraus unklar ist, wie viele Anspruchsberechtigte einen Antrag stellen, besteht eine grosse Unsicherheit hinsichtlich der tatsächlichen Kosten. Diese könnten deutlich über das bundesrechtlich Geforderte hinausgehen. Die Einführung eines Automatismus ermöglicht hingegen eine bestmögliche sozialpolitische Steuerbarkeit und finanzielle Berechenbarkeit.

2.1.4.2. Varianten

Um die möglichen Auswirkungen der erforderlichen Änderungen besser beurteilen zu können, prüfte der Regierungsrat verschiedene Umsetzungsvarianten. Diese Modellvarianten basieren auf dem Jahr 2024 bzw. den für dieses Jahr massgebenden Steuerdaten 2022. Die Varianten beruhen also auf Vergangenheitswerten und lassen deshalb auch nur bedingt eine Aussage zur künftigen Festlegung der einzelnen Eckwerte zu. Sie zeigen aber die Funktionsweise der IPV gut auf. In den Modellberechnungen konnten zudem die Quellensteuerpflichtigen sowie die höheren Richtprämien für Sozialhilfe- und Ergänzungsleistungsbezüger nicht berücksichtigt werden.

Vier mögliche Varianten und ihre Auswirkungen auf den Kantonsbeitrag, die Anzahl IPV-Bezüger, die durchschnittliche IPV und die Berechnungsfaktoren sind in Tabelle 3 dargestellt. Ebenfalls aufgeführt ist die Vorgabe des Bundes betreffend den kantonalen Mindestanteil, die effektiv ausbezahlten Prämienverbilligungen im Jahr 2024 und die Situation, wenn bereits in diesem Jahr alle anspruchsberechtigten Personen einen IPV-Antrag eingereicht hätten.

Wären die Vorgaben des Bundes bereits im Jahr 2024 gültig gewesen, hätte der Kanton Glarus inklusive Bundesanteil mindestens 26,8 Millionen Franken für Prämienverbilligungen ausgeben müssen. Das sind rund 5 Millionen Franken mehr, als der Kanton im Jahr 2024 effektiv ausgegeben hat. Hätten alle anspruchsberechtigten Personen im Jahr 2024 einen IPV-Antrag eingereicht, hätte der Kanton mit 33,7 Millionen Franken aber bereits bisher deutlich mehr ausgegeben, als vom Bundesrecht künftig gefordert wird.

Die vier Varianten basieren alle auf der Annahme, dass der Kanton künftig möglichst genau den bundesrechtlich geforderten Mindestbeitrag für Prämienverbilligungen aufwendet. Sie zeigen auf, wie der Selbstbehalt in Abhängigkeit des Systems zur Ermittlung der Anspruchsberechtigung (Automatismus oder auf Antrag) und der Definition der Richtprämie festgelegt werden muss.

Bei einer Ermittlung der Anspruchsberechtigung wie bisher auf Antrag hin, wurde einerseits eine Variante berechnet, die von einem gleichbleibenden Anteil potenzieller IPV-Bezüger von 66 Prozent der anspruchsberechtigten Personen ausgeht. Da aber auch weitere Personen einen Antrag auf Prämienverbilligung stellen könnten, wurde zusätzlich eine Maximalvariante berechnet, bei der alle Anspruchsberechtigten einen Antrag einreichen. Bei der Ermittlung der Anspruchsberechtigung auf Antrag besteht folglich eine sehr grosse Bandbreite der möglichen finanziellen Folgen.

Das anrechenbare Einkommen wurde in allen Varianten gegenüber der heutigen Definition unverändert belassen. Für den Selbstbehalt wurde ein einheitlicher Wert unabhängig von den bisherigen Einkommenskategorien verwendet (s. dazu die Erläuterungen unter Ziff. 2.1.4.3).

Tabelle 3. Modellvarianten

** Die mittlere Prämie entspricht der Summe aller tatsächlich gezahlten Prämien, geteilt durch die Anzahl der Versicherten. Die mittlere Prämie berücksichtigt damit die gewählte Franchise, die Wahl eines Modells mit eingeschränkter Wahl des Leistungserbringers und auch den Ein- oder Ausschluss der Unfalldeckung. Die bisherige Richtprämie, die sich an vom Bund jährlich festgelegten Durchschnittsprämien der Krankenpflegeversicherung für die Berechnung der Ergänzungsleistungen orientiert, bezieht sich hingegen auf die durchschnittlichen Prämien mit 300 Franken Franchise, mit Unfalldeckung und ohne Einschränkung der Leistungserbringer. Über 80 Prozent der Versicherten wählen heute eine höhere Franchise, ein Modell mit eingeschränkter Wahl der Leistungserbringer oder eine Kombination der beiden.

Tabelle 3 erlaubt folgende Erkenntnisse:

• Der Selbstbehalt müsste sich je nach Richtprämie und Ermittlung der Anspruchsberechtigung zwischen rund 7,9 und 14,2 Prozent bewegen. Bei einem Selbstbehalt von 7,9 Prozent und der mittleren Prämie als Richtprämie würde beispielsweise eine einzelne erwachsene Person eine Prämienverbilligung bis zu einem anrechenbaren Einkommen von knapp 57’000 Franken erhalten und ein Paar (ohne Kinder) bis zu einem anrechenbaren Einkommen von 114’000 Franken. Bei einem Selbstbehalt von 14,2 Prozent und der bisherigen Richtprämie läge die IPV-Grenze hingegen wesentlich tiefer, nämlich bei rund 34’000 Franken für einen Erwachsenen bzw. 68’000 Franken bei einem Paar.
• Gegenüber den heute effektiv ausbezahlten Prämienverbilligungen steigen in allen Varianten die Anzahl der IPV-Bezüger, während die durchschnittliche IPV sinkt.
• Bei den Varianten mit der bisherigen Richtprämie (1, 3) fällt die durchschnittliche Prämienverbilligung höher aus als bei den Varianten mit der mittleren Prämie (2, 4). Dafür erhalten bei den Varianten mit der mittleren Prämie insgesamt mehr Menschen eine Prämienverbilligung.
• Bei den Varianten mit einer Ermittlung der Anspruchsberechtigung auf Antrag hin besteht eine grosse Unsicherheit bezüglich der finanziellen Auswirkungen. Würden sämtliche anspruchsberechtigten Personen im heutigen System einen Antrag einreichen, müsste der Kanton 13,8 Millionen Franken mehr ausgeben als bundesrechtlich gefordert. Insgesamt würden bis zu 23’400 Personen und damit über 55 Prozent der Bevölkerung einen Anspruch auf Prämienverbilligung haben.

2.1.4.3. Schlussfolgerungen des Regierungsrates

Aufgrund der Erkenntnisse zu den Modellvarianten ist für den Regierungsrat die Einführung eines Systems mit Automatismus zwingend notwendig. Nur so kann sichergestellt werden, dass die ausbezahlten Prämienverbilligungen möglichst nah an der bundesrechtlichen Minimalvorgabe liegen. Bei einer Beibehaltung der Anspruchsermittlung auf Antrag hin könnten hingegen zusätzliche Mehrkosten im zweistelligen Millionenbereich anfallen, die der Kanton schlicht nicht finanzieren kann. Zudem müsste der Selbstbehalt so tief gesenkt werden, dass auch Paare mit einem anrechenbaren Einkommen von rund 115’000 Franken eine Prämienverbilligung erhalten würden. Dies entspricht einem Bruttolohn von fast 140’000 Franken. Damit würde die Prämienverbilligung bis tief in den Mittelstand erweitert.

Künftig soll ein einheitlicher Selbstbehalt unabhängig vom anrechenbaren Einkommen angewendet werden. Die bisherige progressive Berechnung entfällt. Dies vereinfacht nicht nur die Berechnung, sondern beseitigt auch heute vorhandene Schwelleneffekte zwischen den einzelnen Einkommenskategorien. Von dieser Änderung profitieren insbesondere Paarhaushalte, während Alleinstehende im Vergleich etwas weniger Prämienverbilligung erhalten. Der einheitliche Selbstbehalt schafft damit auch die heute in der Prämienverbilligung vorhandene «Heiratsstrafe» ab, d. h. den Umstand, dass sich der Selbstbehalt bei Paaren aufgrund der Addition der anrechenbaren Einkommen erhöht und die Prämienverbilligung reduziert.

Hingegen sollen sich die Richtprämien weiterhin an der vom Bund jährlich festgelegten Durchschnittsprämie der Krankenpflegeversicherung für die Berechnung der Ergänzungsleistungen orientieren. Damit erhalten zwar weniger Personen eine Prämienverbilligung, diese fällt aber höher aus. Einkommensschwache Haushalte werden folglich stärker unterstützt. Versicherte, die beispielsweise aus gesundheitlichen Gründen eine tiefe Franchise wählen müssen, erhalten zudem ihre Prämie bei entsprechend tiefem Einkommen vollständig verbilligt.

Der Regierungsrat spricht sich damit für die Modellvariante 1 aus. Tabelle 4 zeigt, wie hoch die Prämienverbilligung und die verbleibende Prämienbelastung für verschiedene Modellhaushalte im Jahr 2024 gemäss dieser Modellvariante 1 ausgefallen wäre. Die Modellhaushalte entsprechen den vom Bundesamt für Gesundheit im Monitoring zur Wirksamkeit der Prämienverbilligung verwendeten Modellhaushalten. Sie stellen Haushalte in wirtschaftlich bescheidenen Verhältnissen ohne Anspruch auf Ergänzungsleistungen oder Sozialhilfe dar. Bei der IPV ist aufgezeigt, welcher Anteil sich aus der Differenz zwischen Richtprämie und Selbstbehalt ergibt und welcher Anteil zusätzlich verbilligt wird, damit die Prämien für Kinder um 80 Prozent und der jungen Erwachsenen in Ausbildung um 50 Prozent verbilligt werden.

Tabelle 4. Individuelle Prämienverbilligung und -belastung nach Modellhaushalten (Beträge in Fr.)

* Aufgrund des Abzugs von 5000 Fr. für jedes Kind und jeden jungen Erwachsenen in Ausbildung liegt das anrechenbare Einkommen bei den Haushalten mit Kindern (1–5) unter dem Bruttoeinkommen. Der effektive Selbstbehalt (Selbstbehalt im Verhältnis zum Bruttoeinkommen und nicht zum anrechenbaren Einkommen) ist deshalb bei diesen Haushalten tiefer als die 14,21 Prozent.

2.1.4.4. Funktionsweise des neuen Prämienverbilligungssystems

Das Prämienverbilligungssystem soll künftig wie folgt funktionieren:

1. Der Landrat legt mit dem Budget den Bruttobeitrag für die Prämienverbilligungen (Bundes- und Kantonsbeitrag) fest. Dabei muss er den bundesrechtlich vorgegebenen Mindestanteil des Kantons berücksichtigen.
2. Anschliessend bestimmt der Regierungsrat die Höhe des Selbstbehalts auf das anrechenbare Einkommen. Dabei ist es das Ziel, dass die Differenz zwischen der Richtprämie und dem Selbstbehalt in der Summe möglichst dem auszubezahlenden Gesamtbetrag für Prämienverbilligungen entspricht.
3. Die Verwaltung berechnet gestützt auf diese Berechnungsfaktoren den Anspruch auf Prämienverbilligung von Amtes wegen und informiert die Begünstigten, ohne dass diese einen Antrag einreichen müssen

Die politische Steuerung erfolgt damit weiterhin durch den Landrat, allerdings nicht mehr über die Festlegung des Selbstbehalts, sondern durch die Bereitstellung der entsprechenden finanziellen Mittel im Budget. Der Regierungsrat passt den Selbstbehalt dann entsprechend an. Möchte der Landrat beispielsweise den Selbstbehalt reduzieren, kann er dies indirekt beeinflussen, indem er mehr finanzielle Mittel als bundesrechtlich gefordert für die Prämienverbilligungen bereitstellt.

Auch bei einer Steuerung der Prämienverbilligung über das Budget gilt es jedoch zu beachten, dass sich die Prämienverbilligungsbeiträge im Voraus nicht ganz genau bestimmen lassen. Einerseits sind die massgebenden anrechenbaren Einkommen zum Zeitpunkt der Festlegung des Selbstbehalts nicht vollständig bekannt. Andererseits wird es im Anspruchsjahr durch Zu- und Wegzüge sowie Geburten und Todesfälle Veränderungen bei den anspruchsberechtigten Personen geben.

Zum Schutz der Versicherten wird im EG KVG zudem ein maximaler Selbstbehalt festgelegt. Übersteigt ihre Prämienbelastung diesen Selbstbehalt, erhalten sie garantiert eine Prämienverbilligung. Damit erfüllt der Kanton die Vorgabe von Artikel 65 Absatz 1ter KVG, wonach jeder Kanton festlegen muss, welchen Anteil die Prämie am verfügbaren Einkommen der Versicherten höchstens ausmachen darf.

2.1.5. Finanzielle Auswirkungen

Gemäss den Erläuterungen unter Ziffer 2.1.3 müsste der Kanton Glarus im Jahr 2026 gemäss den neuen Bundesbestimmungen und ohne Berücksichtigung der Übergangsbestimmung mindestens 31,6 Millionen Franken für die Prämienverbilligungen (inkl. Bundesanteil) ausgeben. Der Kantonsanteil wäre rund 8 Millionen Franken höher als im Jahr 2024. Solange die Prämien weiter stärker steigen als die Einkommen, wird sich dieser Betrag in den nächsten Jahren noch weiter erhöhen.

Wie diese Mehrkosten zu finanzieren sind, wird in den nächsten Jahren mit Blick auf den gesamten Finanzhaushalt und die Umsetzung des Entlastungspakets 2025+ zu diskutieren sein. Wie der Regierungsrat bereits im Jahr 2021 in Zusammenhang mit dem Memorialsantrag «10 Prozent des verfügbaren Einkommens für Krankenkassenprämien sind genug» ausgeführt hat, muss der Mehraufwand letztlich entweder über Steuererhöhungen oder Sparmassnahmen finanziert werden (Memorial für die Landsgemeinde 2021, Teil 2, S. 19).

2.2. Einheitliche Finanzierung der Gesundheitsleistungen

2.2.1. Ausgangslage

In der Schweiz werden Leistungen der OKP heute je nach Behandlungsart unterschiedlich finanziert:

• Bei ambulanten Behandlungen – in der Arztpraxis, bei einer Therapeutin oder im Spital ohne Übernachtung – läuft die Finanzierung vollständig über die Krankenversicherer. Der Kanton beteiligt sich nicht.
• Bei stationären Behandlungen – im Spital mit Übernachtung – beteiligt sich der Wohnkanton der Patientin oder des Patienten mit mindestens 55 Prozent an den Kosten. Den Rest übernimmt der Krankenversicherer.
• Bei Pflegeleistungen zu Hause und im Pflegeheim übernehmen die Patientinnen und Patienten und der Krankenversicherer einen fixen Beitrag. Den Rest bezahlt der Wohnkanton; heute ist das etwas weniger als die Hälfte der Kosten.

Die Patientinnen und Patienten beteiligen sich bei allen Behandlungsarten über Selbstbehalt und Franchise an den Kosten.

2.2.2. Änderungsbedarf

Am 24. November 2024 hat die Schweizer Stimmbevölkerung die Änderung des KVG betreffend die einheitliche Finanzierung der Gesundheitsleistungen (Einheitliche Finanzierung ambulant-stationär, EFAS) angenommen. Mit der Reform werden künftig alle Leistungen der OKP nach dem gleichen Schlüssel finanziert – unabhängig davon, ob sie ambulant, stationär oder im Pflegeheim erbracht werden. Die Kantone zahlen ihren Anteil dabei nicht mehr direkt an die Leistungserbringer, sondern an die Krankenversicherer.

Die Vorlage wird schrittweise in Kraft treten: Ab dem 1. Januar 2028 werden alle ambulanten und stationären Leistungen im gleichen Verhältnis von Versicherern und Kantonen finanziert. Ab dem 1. Januar 2032 werden auch die Pflegeleistungen nach dem neuen Verteilschlüssel finanziert. Die Versicherer übernehmen ab dem Jahr 2032 maximal 73,1 Prozent der Kosten, die Kantone mindestens 26,9 Prozent.

Das EG KVG regelt die Spital- und Pflegefinanzierung in den Artikeln 22–28. Der Änderungs- bzw. zusätzliche Regelungsbedarf im EG KVG aufgrund der Änderung des KVG kann zum heutigen Zeitpunkt noch nicht abschliessend beurteilt werden. Die dafür notwendigen Vorbereitungs- und Umsetzungsarbeiten auf Bundesebene haben eben erst begonnen und werden noch einige Zeit dauern. So müssen noch verschiedene Grundlagen (z. B. Kostenrechnung Pflege, Betriebsvergleiche zwischen Pflegeheimen, Tarifstrukturorganisation Pflege, Tarifstruktur und -findung Pflege, freie Pflegeheimwahl, usw.) erarbeitet und Prozesse (z. B. Berechnung Kantonsbeitrag, Rechnungskontrolle, Wohnsitzkontrolle, Zugang zu stationären Rechnungen, Widerspruchsrecht der Kantone bei stationären Leistungen, Kostengutsprache bei stationären Leistungen, Datenzugang usw.) geklärt werden, bevor die kantonale Umsetzung in Angriff genommen werden kann.

Es ist jedoch davon auszugehen, dass die gesetzlichen Regelungen zur Spitalplanung und -finanzierung (Art. 25–28) kaum betroffen sein werden. Diese sind grundsätzlich allgemein gehalten, zudem obliegt die Festlegung des Vergütungsanteils bereits heute dem Regierungsrat (Art. 4 Abs. 1). Hingegen werden die Regelungen zur Pflegefinanzierung (Art. 22–24a) umfassend überarbeitet werden müssen. Da die Pflegeleistungen aber erst ab dem 1. Januar 2032 nach dem neuen Schlüssel finanziert werden, bleibt dafür noch genügend Zeit.

An der Landsgemeinde 2026 ist deshalb einstweilen nur der im Gesetz enthaltene Anteil des Kantons an die Vergütungen der Leistungen der Akut- und Übergangspflege anzupassen (Art. 24 Abs. 1 EG KVG). Im Gegensatz zum Kantonsanteil an den Kosten der stationären Behandlungen ist der Kantonsanteil an den Kosten der Akut- und Übergangspflege nämlich im Gesetz auf 55 Prozent festgelegt. Mit der Umsetzung der ersten Etappe der einheitlichen Finanzierung ab 2028 würde der Kanton ohne Gesetzesänderung einen deutlich höheren Vergütungsanteil übernehmen, als er nach der neuen Regelung müsste (55 % statt 26 % im 2028).

2.2.3. Umsetzung

Artikel 24 Absatz 1 EG KVG ist ersatzlos aufzuheben. Wie bei den ambulanten und stationären Behandlungen soll es künftig auch bei der Akut- und Übergangspflege dem Regierungsrat obliegen, den Kantonsanteil im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben festzulegen.

2.2.4. Finanzielle Auswirkungen

Leistungen der Akut- und Übergangspflege wurden im Kanton Glarus bisher nur in sehr geringem Umfang erbracht. Während im Jahr 2024 keine entsprechenden Leistungen abgerechnet wurden, lag der Kantonsanteil in den Vorjahren zwischen 1000 und 2000 Franken. Aufgrund dieser Erfahrungswerte ergibt sich für den Kanton ein Einsparpotenzial von rund 500 bis 1000 Franken. Werden die Leistungen der Akut- und Übergangspflege in Zukunft jedoch wie geplant vermehrt angeboten, ergibt sich auch ein grösseres Entlastungspotenzial.

2.3. Referenztarife für ausserkantonale stationäre Wahlbehandlungen

2.3.1. Ausgangslage

Seit der KVG-Revision im Bereich der Spitalfinanzierung können die Versicherten für stationäre Behandlungen unter den auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführten Spitälern (Listenspitäler) frei wählen. Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen die Vergütung anteilsmässig höchstens nach dem Tarif, der im Wohnkanton für die betreffende Behandlung gilt. Dieser Tarif wird Referenztarif genannt. Ist dieser tiefer als der Tarif des behandelnden Spitals, muss die Patientin oder der Patient die Differenz selber tragen oder über eine entsprechende Zusatzversicherung verfügen. In Notfällen und wenn eine medizinische Leistung nicht in einem Spital erbracht werden kann, das auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführt ist, übernehmen der Versicherer und der Kanton ausnahmsweise die anteilmässige Vergütung nach dem Tarif des behandelnden Spitals.

Das KVG regelt jedoch nicht, wie der Referenztarif zu bestimmen ist, wenn mehrere Listenspitäler des Wohnkantons die betreffende Behandlung erbringen. Im Kanton Glarus gilt deshalb gemäss Artikel 27 EG KVG die Regelung, dass jeweils der günstigste Tarif für die entsprechende Behandlung in einem Listenspital auf der Spitalliste des Kantons als Referenztarif gilt. Die jeweiligen Referenztarife werden vom zuständigen Departement auf seiner Website publiziert.

2.3.2. Änderungsbedarf

Einzelne Kantone haben bisher zum Teil unrealistisch tiefe Referenztarife festgelegt, was die freie Spitalwahl der Versicherten und den vom Bund angestrebten kantonsübergreifenden Wettbewerb unter den Spitälern beeinträchtigt. Die Bundesversammlung hat deshalb eine gesetzliche Präzisierung vorgenommen. Dies soll bei der Festlegung der Referenztarife Klarheit schaffen, den Wettbewerb unter den Spitälern weiter fördern und die Kostenentwicklung insgesamt dämpfen.

Das KVG hält neu explizit fest, dass die Kantonsregierungen für ausserkantonale stationäre Wahlbehandlungen Referenztarife festlegen müssen. Diese müssen sich am Tarif für eine vergleichbare Behandlung in einem Spital, das auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführt ist, orientieren. Die Versicherer und der Wohnkanton übernehmen die Vergütung anteilsmässig nach dem Referenztarif, höchstens aber nach dem Tarif des behandelnden Spitals.

Neu muss der Bundesrat zudem in einer Verordnung die Einzelheiten regeln. Dazu gehört, was unter vergleichbaren Behandlungen zu verstehen ist und welche der verschiedenen Tarife für vergleichbare Leistungen in Frage kommen. Gemäss der Botschaft des Bundesrates kommen verschiedene Kriterien in Frage, wann eine Behandlung als vergleichbar betrachtet werden kann. Insbesondere spielen die Art der Leistung und der Leistungsbereich eine Rolle, allenfalls auch die Art des Leistungserbringers, beispielsweise der Spitaltyp. Weiter wird zu regeln sein, wie der für den Referenztarif massgebende Tarif für eine vergleichbare Behandlung in einem Spital auf der Spitalliste des Wohnkantons ermittelt wird. Bei der Festsetzung der Regelungen werden auch die Einfachheit, die Transparenz und die administrative Praktikabilität der Herleitung des Referenztarifs eine Rolle spielen.

2.3.3. Umsetzung

Mit der neuen bundesrechtlichen Regelung wird neu der Bundesrat im Detail regeln, wie der Referenztarif für ausserkantonale stationäre Wahlbehandlungen herzuleiten ist. Damit besteht kein Raum mehr für kantonale Regelungen und Artikel 27 EG KVG ist aufzuheben.

2.3.4. Finanzielle Auswirkungen

Sollte der Bundesrat vorsehen, dass in Zukunft nicht mehr der günstigste Tarif für die entsprechende Behandlung in einem Listenspital des Wohnkantons als Referenztarif gilt, sondern ein höherer Wert, werden zumindest kurz- und mittelfristig Mehrkosten für den Kanton entstehen. Da nicht bekannt ist, wie der Bundesrat die Berechnung vornehmen will, können diese nicht näher beziffert werden. Mittel- bis langfristig könnte sich die neue Regelung aufgrund des erhofften verstärkten Wettbewerbs aber durchaus leicht kostendämpfend auswirken.

3. Änderung des Gesetzes über das Gesundheitswesen

3.1. Gemeinsamer Vollzug von Bundesrecht mit anderen Kantonen

3.1.1. Ausgangslage

Das Bundesgesetz über den Schutz vor Gefährdungen durch nichtionisierende Strahlung und Schall (NISSG) und das Bundesgesetz über Tabakprodukte und elektronische Zigaretten (Tabakproduktegesetz, TabPG) auferlegen den Kantonen seit dem 1. Juli 2019 bzw. 1. Oktober 2024 neue Vollzugsaufgaben zum Schutz vor gesundheitsgefährdender nichtionisierender Strahlung (NIS) und gesundheitsgefährdendem Schall bzw. zum Schutz vor den schädlichen Auswirkungen des Tabak- und Nikotinkonsums.

Das Bundesgesetz über den Schutz vor Gefährdungen durch nichtionisierende Strahlung und Schall regelt die Verwendung von Produkten, die gesundheitsgefährdende nichtionisierende Strahlung (NIS) oder Schall-Belastungen erzeugen, wie auch gesundheitsgefährdende Situationen, die auf solche Produkte zurückzuführen sind. So müssen beispielsweise Betreiber von Solarien sicherstellen, dass Minderjährige keinen Zutritt haben. Auch bei kosmetischen Laserbehandlungen und bei der Verwendung von Laserpointern wird der Gesundheitsschutz verbessert.

Das Tabakproduktegesetz enthält Verkaufs- und Werbevorschriften wie auch Meldepflichten für Tabakprodukte und elektronische Zigaretten. Neu dürfen Tabakprodukte schweizweit nur noch an Personen verkauft werden, die über 18 Jahre alt sind. Die Kantone können im Bereich Werbung, Verkaufsförderung und Sponsoring strengere Regeln als der Bund erlassen. Die Umsetzung der Volksinitiative «Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung» ist hingegen noch nicht Bestandteil dieses Gesetzes und wird erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten.

Für den Vollzug der beiden Bundesgesetze sind weitgehend die Kantone zuständig. Im Bereich des NISSG verteilt sich der Vollzug dabei auf zwei Departemente und die Gemeinden:

• Das Departement Finanzen und Gesundheit (Hauptabteilung Gesundheit) ist für den Vollzug der Bestimmungen zu Solarien und zu Produkten für kosmetische Zwecke zuständig.
• Das Departement Sicherheit und Justiz (Kantonspolizei) stellt die Einhaltung der Regelungen für Laserpointer sicher.
• Die Gemeinden sind für den Vollzug der Vorschriften über Veranstaltungen mit Schall zuständig.

Der Vollzug der Aufgaben im Zuständigkeitsbereich des Departements Finanzen und Gesundheit erfolgt einerseits durch die Kantonsapothekerin (Produkte für kosmetische Zwecke) und andererseits durch eine Fachperson des Gesundheitsamts des Kantons Graubünden (Solarien).

Der Vollzug des Tabakproduktegesetzes im Kanton Glarus soll zu einem grossen Teil durch das Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit Graubünden (ALT) stattfinden. Dieses ist bereits bisher für den Vollzug des Veterinär- und Lebensmittelrechts im Kanton Glarus zuständig. Das ALT sorgte deshalb auch bereits bisher gestützt auf die Lebensmittelgesetzgebung für die Marktüberwachung der Tabakprodukte. Es wird zudem auch den Vollzug des Tabakproduktegesetzes im Kanton Graubünden wahrnehmen. Die Überprüfung des Abgabeverbots mittels Testkäufen soll ebenfalls durch das ALT sowie (voraussichtlich) durch Drittorganisationen wie das Blaue Kreuz erfolgen.

3.1.2. Änderungsbedarf

Gemäss Artikel 103 Absatz 4 der Glarner Kantonsverfassung können Verwaltungsaufgaben durch Gesetz auf Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts übertragen werden. Der Rechtsschutz und die Aufsicht des Kantons müssen dabei sichergestellt sein. Die Landsgemeinde kann diese Befugnisse dem Landrat oder dem Regierungsrat übertragen.

Für die Delegation des Vollzugs des Bundesgesetzes über den Schutz vor Gefährdungen durch nichtionisierende Strahlung und Schall an die ausserkantonale Kantonsapothekerin und an das Gesundheitsamt Graubünden bzw. des Vollzugs des Tabakproduktegesetzes an das ALT fehlt bisher eine gesetzliche Grundlage. Sie soll nun geschaffen werden.

3.1.3. Umsetzung

Im Gesetz über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz, GesG) sollen zwei neue Artikel 14a und 14b eingefügt werden. Diese ermächtigen den Regierungsrat, den Vollzug des NISSG bzw. des Tabakproduktegesetzes zu regeln und Vereinbarungen mit anderen Kantonen abzuschliessen oder den Vollzug auf ausserkantonale Organe zu übertragen. Der Wortlaut des neuen Artikels entspricht dabei den bestehenden Regelungen für Lebensmittel und Chemikalien und Badewasser. Sollten die Gemeinden von einer solchen Vereinbarung betroffen sein, würde der Regierungsrat sie vorgängig anhören.

Zudem ist Artikel 19 des Gesetzes über die Handels- und Gewerbetätigkeiten, der den Verkauf von Tabakwaren an Jugendliche unter 16 Jahren verbietet, aufgrund von Artikel 23 des Tabakproduktegesetzes obsolet. Er kann aufgehoben werden.

3.1.4. Finanzielle Auswirkungen

Die Kosten des Vollzugs sind grundsätzlich durch die Kantone zu tragen, wobei sie für die Durchführung von Kontrollen und Massnahmen auch Gebühren erheben können. Insgesamt sind nur geringfügige Mehrkosten unter 10’000 Franken pro Jahr zu erwarten.

3.2. Stationäre psychiatrische Grundversorgung

3.2.1. Ausgangslage

Das Kantonsspital Glarus (KSGL) gewährleistet die Grundversorgung und den Betrieb einer Notfallstation im Kanton. Zur Grundversorgung zählen ärztliche Behandlungen, die von den Einwohnern des Kantons in bedeutendem Umfang benötigt werden und die einer Spitalinfrastruktur bedürfen.

Gemäss den Erläuterungen zum Gesundheitsgesetz zählen zur breiten (erweiterten) Grundversorgung «die medizinischen Leistungsbereiche der inneren Medizin und der Chirurgie mit ihren Subspezialitäten, die psychiatrischen und sozialmedizinischen Leistungen sowie Leistungen der Hals-Nasen-Ohren- und der Augenheilkunde» (s. Memorial für die Landsgemeinde 2009, S. 99). Neben akutsomatischen Leistungen zählen somit auch psychiatrische Leistungen zur Grundversorgung des KSGL. Entsprechend ist die Psychiatrie auch in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e der Spitalverordnung (SpitalV) als Pflichtleistungsbereich aufgeführt.

3.2.2. Änderungsbedarf

Seit dem 1. Juli 2025 stellen die Psychiatrischen Dienste Glarus (PDGL) die psychiatrisch-psychotherapeutische Versorgung im Kanton sicher. Diese übernahmen die früheren Leistungsaufträge des Kantons an das KSGL, aber auch an die Stiftung Beratungs- und Therapiestelle Glarnerland sowie an die Psychiatrischen Dienste Graubünden für die ambulante, tagesklinische und stationäre Psychiatrie.

Um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden, wurde die Übertragung in der Leistungsvereinbarung des Kantons mit dem KSGL als Zusammenarbeit mit Dritten ausgestaltet. Formell blieb damit die Verantwortung für die stationäre Grundversorgung im Bereich der Psychiatrie beim KSGL. Dieses erbringt die Leistungen jedoch neu in Zusammenarbeit mit der PDGL bzw. durch diese.

Um eine klare gesetzliche Regelung zu schaffen, soll präzisiert werden, dass das KSGL nur die akutsomatische Grundversorgung sicherstellen muss. Dazu zählen Spitalleistungen in den Bereichen Medizin, Chirurgie und Gynäkologie. Nicht dazu zählen Leistungen in den Bereichen Langzeitpflege, Psychiatrie und Rehabilitation sowie Spezialbehandlungen. Das KSGL wird damit formell von der Verantwortung für die Sicherstellung einer stationären psychiatrischen Grundversorgung entbunden.

3.2.3. Umsetzung

In Artikel 16 Absatz 2 GesG wird klargestellt, dass zur vom KSGL zu gewährleistenden Grundversorgung nur akutsomatische Behandlungen zählen, welche von den Einwohnern des Kantons in bedeutendem Umfang benötigt werden und die einer Spitalinfrastruktur bedürfen. Zudem soll Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e der Spitalverordnung aufgehoben werden.

Die Sicherstellung einer bedarfsgerechten stationären psychiatrischen Versorgung bleibt trotzdem weiterhin gewährleistet. Der Kanton ist bundesrechtlich und gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b GesG auch kantonalrechtlich verpflichtet, die stationäre psychiatrische Behandlung der Einwohnerinnen und Einwohner sicherzustellen. Dies erfolgt über die Glarner Spitalliste «Psychiatrie» und entsprechende Leistungsaufträge mit den auf der Spitalliste aufgeführten Psychiatriekliniken.

Zu beachten ist jedoch, dass der Kanton die Sicherstellung einer stationären psychiatrischen Grundversorgung nicht mehr zwingend im Kanton gewährleisten muss, sondern dies auch durch Leistungsaufträge mit ausserkantonalen Kliniken erreichen könnte. Angesichts des allgemeinen Trends hin zu einer möglichst niederschwelligen, ambulanten Versorgung auch in der Psychiatrie, der zunehmenden Spezialisierung und Konzentration der Leistungen und deren grossen wirtschaftlichen Herausforderungen ist dies für den Regierungsrat eine mögliche künftige Option. So sehen die leistungsspezifischen Anforderungen des Kantons Zürich für die Psychiatrie beispielsweise bereits heute vor, dass eine Akutstation einer Psychiatrieklinik der Akut- und Vollversorgung pro Altersbereich (Kinderpsychiatrie, Jugendpsychiatrie, Erwachsenenpsychiatrie und Alterspsychiatrie) mindestens 15 Betten anbieten muss. Im Vergleich dazu bot das KSGL insgesamt (Erwachsenen- und Alterspsychiatrie) lediglich 11 Betten an. Es würde die Zürcher Anforderungen somit nicht erfüllen. Auch wirtschaftlich resultierte für das KSGL im Bereich der Psychiatrie in den vergangenen Jahren jeweils ein Defizit in der Grössenordnung von rund 1,5 Millionen Franken. Damit stellt sich für den Regierungsrat grundsätzlich die Frage, ob ein stationäres psychiatrisches Angebot im Kanton Glarus aus qualitativen und wirtschaftlichen Gründen noch sinnvoll ist. Hinzu kommt, dass aktuell schweizweit Bemühungen für eine stärkere Konzentration der Spitäler im Gange sind, die auch Auswirkungen auf die Psychiatriekliniken haben werden. Die entsprechenden Fragen sind jedoch erst nach ersten Erfahrungen der PDGL und im Zusammenhang mit der neuen Glarner Spitalplanung im Bereich Psychiatrie, die per 1. Januar 2028 erfolgen wird, zu klären.

Für den Regierungsrat ist dabei aber unbestritten – und eines der Ziele, die mit der Gründung der PDGL verfolgt werden –, dass ambulante Sprechstunden und Behandlungen auch künftig innerkantonal angeboten werden. Ebenso sollen auch im Falle eines Verzichts auf ein innerkantonales stationäres psychiatrisches Angebot, Betten für akute Kriseninterventionen im Kanton Glarus bereitstehen.

3.2.4. Finanzielle Auswirkungen

Die Änderung von Artikel 16 GesG und Artikel 9 SpitalV hat keine direkten finanziellen Auswirkungen. Sollte der Kanton jedoch weiterhin eine stationäre psychiatrische Grundversorgung gewährleisten müssen, könnte sich mittelfristig die Frage nach einer kantonalen Übernahme des Defizits bzw. einer Mitfinanzierung stellen.

3.3. Aufbewahrungsdauer von Patientendokumentationen

3.3.1. Ausgangslage

Inhaberinnen und Inhaber einer gesundheitspolizeilichen Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung sind verpflichtet, über jeden Patienten eine Patientendokumentation anzulegen. Das Dossier kann elektronisch geführt werden. Es ist so lange aufzubewahren, als es die Interessen der betroffenen Person und ihrer Angehörigen erfordern, mindestens aber zehn Jahre.

3.3.2. Änderungsbedarf

Am 1. Januar 2020 trat das neue Verjährungsrecht im Haftpflichtrecht in Kraft. Dieses sieht eine Verlängerung der absoluten Verjährungsfrist bei allen Körperschäden und Todesfällen von 10 auf 20 Jahre vor. Die Verlängerung der Verjährungsfristen soll gewährleisten, dass Opfer auch bei Spätschäden (wie sie z. B. bei Kontakt mit Asbest auftreten können) Schadenersatzansprüche geltend machen können.

Der Berufsverband der Schweizer Ärztinnen und Ärzte empfiehlt deshalb der Ärzteschaft, Krankengeschichten – auch bei allenfalls kürzeren kantonalen Mindestaufbewahrungsfristen – während mindestens 20 Jahren aufzubewahren und Versicherungspolicen mit einer 20-jährigen Nachdeckung abzuschliessen.

Im Sinne einer klaren und einheitlichen Regelung soll deshalb die Aufbewahrungsfrist für Patientendokumentationen im Gesundheitsgesetz mit dem Verjährungsrecht harmonisiert und für alle Medizinal- und Gesundheitsfachpersonen auf 20 Jahre erhöht werden.

3.3.3. Umsetzung

In Artikel 32 Absatz 3 Gesundheitsgesetz wird die minimale Aufbewahrungsfrist für die Patientendokumentation von 10 auf 20 Jahre erhöht. Diese Aufbewahrungsfrist gilt dabei für alle bestehenden Dossiers, bei denen die zehnjährige Aufbewahrungsfrist zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung des Gesundheitsgesetzes noch nicht abgelaufen ist.

3.3.4. Finanzielle Auswirkungen

Die Änderung der Aufbewahrungsfristen hat keine finanziellen Auswirkungen auf den Kanton. Hingegen kann sie für die Inhaberinnen und Inhaber einer gesundheitspolizeilichen Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung mit geringen zusätzlichen Kosten verbunden sein, da sie allenfalls mehr physischen oder virtuellen Speicherplatz für die Aufbewahrung der Patientendokumentationen benötigen.

4. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

4.1. Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung

Artikel 1; Zweck

In der Fussnote wird ein Verweis auf das KVG eingefügt.

Artikel 8a; Sozialziel

Mit dem neuen Artikel 8a wird die Vorgabe von Artikel 65 Absatz 1ter KVG umgesetzt. Demgemäss muss der Kanton festlegen, welchen Anteil die Prämie am verfügbaren Einkommen der Versicherten mit Wohnort im Kanton höchstens ausmachen darf. Dieses Sozialziel sichert den Versicherten einen individuellen Anspruch darauf zu, dass die von ihnen zu tragende Prämienbelastung nicht höher ausfällt, als im Gesetz definiert ist.

Im Kanton Glarus soll das Sozialziel auf 15 Prozent festgelegt werden (Abs. 1). Gemäss den erläuterten Modellrechnungen (vgl. Ziff. 2.1.4.2) hätte die maximale Prämienbelastung eines Haushalts im Jahr 2024 13,12 Prozent betragen. Mit der Festlegung eines rund 2 Prozentpunkte höheren Sozialziels werden die diversen Unsicherheiten berücksichtigt, die bei diesen Berechnungen bestehen. Dazu zählen die Prämien- und Steuerentwicklung, die Nichtberücksichtigung der Quellensteuerpflichtigen sowie der höheren Richtprämien für Sozialhilfe- und Ergänzungsleistungsbezüger. Ein zu niedriges Sozialziel könnte dabei zu hohen zusätzlichen Mehrkosten führen.

In Absatz 2 ist festgelegt, dass für das Sozialziel nicht die von den Versicherten effektiv zu bezahlende Prämie, sondern die mittlere Prämie im Kanton Glarus für die jeweilige Alterskategorie massgebend ist. Die mittleren Prämien entsprechen den von den Versicherten im Durchschnitt tatsächlich bezahlten Prämien sämtlicher Versicherungsformen. Ihre Berechnung ist in Artikel 92 der Verordnung über die Krankenversicherung detailliert geregelt. Die mittlere Prämie wird auch für die Berechnung des kantonalen Mindestanteils verwendet (Art. 65 Abs. 1sexies Bst. b KVG).

In Absatz 3 wird definiert, dass das anrechenbare Einkommen gemäss Artikel 15 als verfügbares Einkommen gilt. Da es keine bundesrechtlichen Vorgaben gibt, ist der Kanton in der Definition des verfügbaren Einkommens frei. Das Bundesamt für Statistik versteht darunter grundsätzlich das Bruttoeinkommen abzüglich der obligatorischen Transferausgaben (Steuern und Sozialversicherungsbeiträge). Die Prämien-Entlastungs-Initiative definierte das verfügbare Einkommen als das steuerbare Einkommen. Bei beiden Definitionen würde insbesondere das Vermögen einer Person gänzlich unberücksichtigt bleiben. Beim steuerbaren Einkommen wären zudem diverse Abzüge enthalten.

Die Definition des anrechenbaren Einkommens als verfügbares Einkommen ermöglicht demgegenüber eine pragmatische Umsetzung der Bundesvorgabe. Wäre das verfügbare Einkommen anders als das anrechenbare Einkommen definiert, müsste im Vollzug jeweils zusätzlich das verfügbare Einkommen berechnet werden, um zu prüfen, ob die entsprechende Maximalvorgabe eingehalten wird. Eine Anpassung der Berechnung des anrechenbaren Einkommens an eine der oben erwähnten möglichen Definitionen würde andererseits grössere Umstellungen bei den Berechnungsgrundlagen verlangen. Zudem würden Personen mit hohem Vermögen, aber ohne oder nur mit niedrigem Einkommen, oder Personen mit hohen Steuerabzügen (z. B. für BVG-Einlagen oder Beiträge in die Säule 3a) eine Prämienverbilligung erhalten.

Artikel 8b; Massgabe des Budgetkredits

Als Grundsatzbestimmung hält der neue Artikel 8b fest, dass sich die Prämienverbilligungen für Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen insgesamt grundsätzlich nach dem vom Landrat bewilligten Budgetkredit richten, wobei das Sozialziel gemäss Artikel 8a zu berücksichtigen ist (Abs. 1). Der Landrat hat dabei den bundesrechtlich geforderten Mindestanteil für den Kantonsbeitrag zu berücksichtigen (Abs. 2). Der Landrat kann demnach einen höheren, nicht aber einen tieferen Beitrag für die Prämienverbilligungen bereitstellen.

Mit dieser Änderung wird der im Budget ausgewiesene Bruttobeitrag für die Prämienverbilligung künftig nicht mehr einer reinen Schätzung entsprechen, die aufgrund der fixierten Berechnungsfaktoren resultiert. Stattdessen bildet der Beitrag eine fixe Vorgabe für die Festlegung der Selbstbehalte durch den Regierungsrat (vgl. Art. 14 Abs. 3).

Artikel 14; Berechnung und Höhe der Prämienverbilligung

Künftig wird der Selbstbehalt auf Basis des vom Landrat bewilligten Budgetkredits und unter Beachtung der Richtprämien jährlich vom Regierungsrat festgelegt werden müssen. Da die mindestens auszubezahlenden Prämienverbilligungen jeweils erst im Oktober des Vorjahres bekannt sind, ist eine Regelung des Selbstbehalts durch den Landrat aufgrund des geforderten raschen und flexiblen Handelns nicht mehr möglich. Da der Selbstbehalt letztlich aber bloss ein Ergebnis des neuen Systems ist, das sich am Total der ausbezahlten Prämienverbilligungen orientiert, besteht für den Regierungsrat de facto kein Handlungsspielraum.

Artikel 17; Geltendmachung des Anspruchs

Statt des bisherigen Antragsverfahrens wird die Verwaltung den Anspruch auf Prämienverbilligung künftig von Amtes wegen prüfen. Die anspruchsberechtigten Personen erhalten dabei wie bisher eine beschwerdefähige Verfügung (Abs. 1). Wird diese rechtskräftig, wird die Prämienverbilligung gemäss Artikel 65 Absatz 1 Satz 2 KVG direkt an den Versicherer ausbezahlt, der sie den Berechtigten gutschreibt (Abs. 1c).

Gemäss Absatz 1a können Anspruchsberechtigte, die freiwillig auf eine ihnen zustehende Prämienverbilligung ganz oder teilweise verzichten wollen, dies der zuständigen Verwaltungsbehörde ohne Begründung mitteilen.

Absatz 1b regelt das Verfahren für den Fall, dass Anspruchsberechtigte keine entsprechende Verfügung erhalten (z. B. bei Quellensteuerpflichtigen). Diese müssen wie bis anhin einen entsprechenden schriftlichen Antrag einreichen. Das Verfahren bleibt niederschwellig.

Artikel 24; Kostenanteil Kanton, Leistungserbringer

Absatz 1 wird gemäss den Erläuterungen unter Ziffer 2.2 gestrichen. Der Kantonsanteil an die Leistungen der Akut- und Übergangspflege wird neu durch den Regierungsrat festgelegt.

Artikel 27; Referenztarif

Der Artikel wird gemäss den Ausführungen unter Ziffer 2.3 gestrichen, da neu der Bundesrat im Detail regeln wird, wie der Referenztarif für ausserkantonale stationäre Wahlbehandlungen herzuleiten ist.

4.2. Gesetz über das Gesundheitswesen

Artikel 14; Lebensmittel und Chemikalien

In den Fussnoten werden Verweise auf das Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände und das Bundesgesetz über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen eingefügt. Zudem werden korrekterweise die offiziellen Kurztitel der aufgeführten Bundesgesetze verwendet.

Artikel 14a; Nichtionisierende Strahlung und Schall und Artikel 14b; Tabakprodukte

Die Kompetenz des Regierungsrates zur Regelung des Vollzugs des NISSG bzw. Tabakproduktegesetzes ergibt sich grundsätzlich direkt aus Artikel 99 Absatz 1 Buchstabe b der Kantonsverfassung. Mit den neuen Artikeln 14a und 14b wird er aber zusätzlich ermächtigt, Vereinbarungen mit anderen Kantonen über den gemeinsamen Vollzug oder dessen Übertragung auf ausserkantonale Organe abzuschliessen. Der Wortlaut des Artikels entspricht demjenigen von Artikel 14 und 15.

Artikel 16; Bestand und Aufgabe des Kantonsspitals; Befugnisse

Absatz 2 wird dahingehend präzisiert, dass zur vom KSGL zu gewährleistenden Grundversorgung nur akutsomatische Behandlungen zählen, die von den Einwohnern des Kantons in bedeutendem Umfang benötigt werden und die einer Spitalinfrastruktur bedürfen (vgl. Erläuterungen unter Ziff. 3.2).

Artikel 32; Aufzeichnungspflicht

In Absatz 3 wird die Mindestaufbewahrungsfrist für die Patientendokumentationen von 10 auf 20 Jahre erhöht.

Artikel 64a; Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Mai 2026

Artikel 64a hält fest, dass die Änderung der Aufbewahrungsfrist auch für sämtliche bisherigen Patientendokumentationen gilt, bei denen die zehnjährige Aufbewahrungsfrist zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung des Gesundheitsgesetzes noch nicht abgelaufen ist.

4.3. Gesetz über die Handels- und Gewerbetätigkeiten

Artikel 19

Mit dem Inkrafttreten des Tabakproduktegesetzes ist die Abgabe von Tabakprodukten und von elektronischen Zigaretten an Minderjährige (unter 18 Jahren) schweizweit verboten. Das Verkaufsverbot an Jugendliche unter 16 Jahren gemäss Artikel 19 des Gesetzes über die Handels- und Gewerbetätigkeiten ist damit obsolet und kann aufgehoben werden.

4.4. Inkrafttreten

Die Änderungen des Prämienverbilligungssystems und die Änderung in Zusammenhang mit der einheitlichen Finanzierung der Gesundheitsleistungen sollen per 1. Januar 2028 in Kraft treten.

Angesichts der grossen finanziellen Auswirkungen, die mit dem Systemwechsel bei der Prämienverbilligung verbunden sind, möchte der Regierungsrat von der Übergangsbestimmung zur Änderung des KVG vom 29. September 2023 Gebrauch machen und vom tieferen Mindestanteil an den Bruttokosten in den ersten zwei Jahren nach Inkrafttreten der Änderung des KVG profitieren. Der Systemwechsel im Bereich der Prämienverbilligung soll somit erst nach Ablauf der Übergangsfrist umgesetzt werden.

Die übrigen Änderungen treten hingegen bereits am 1. Januar 2027 in Kraft.

5. Beratung der Vorlage im Landrat

Das Eintreten auf die Vorlage war im Landrat unbestritten. Kritisch wurde darauf hingewiesen, dass zusätzliche Mittel für die Prämienverbilligung das Grundproblem der steigenden Gesundheitskosten nicht lösen und eine weitergehende Verbilligung der Prämien den Druck zur Kostendämpfung allenfalls sogar senken werden. Da der indirekte Gegenvorschlag zur Prämien-Entlastungs-Initiative aber eine Bundesvorgabe darstelle, seien die Einflussmöglichkeiten des Kantons begrenzt. Dabei wurde im Landrat über die Parteigrenzen hinweg betont, dass die zur Verfügung stehenden Mittel für die Prämienverbilligungen bei denjenigen Personen ankommen müssten, die sie tatsächlich benötigten. Gleichzeitig gelte es aber, die finanzpolitischen Steuerungsmöglichkeiten optimal zu gewährleisten, zumal mit der Anpassung des Prämienverbilligungssystems 8 Millionen Franken an Mehrausgaben auf den Kanton zukämen.

Es wurde vom Landrat weitgehend anerkannt, dass die Vorlage das kantonale Prämienverbilligungssystem verbessere. Mit der Einführung des Automatismus müssten die anspruchsberechtigten Personen keinen Antrag mehr stellen. Es fielen weniger Menschen durch die Maschen, weil sie mit den Formalitäten zur Beantragung der Prämienverbilligung nicht zurechtkommen. Die Ausgaben seien für den Kanton dank des Automatismus zudem besser planbar. Einzelne kritische Stimmen sahen im Automatismus allerdings auch einen Ausbau des Sozialstaats nach dem Giesskannenprinzip. Personen, die gar keine Unterstützung wollen, würden diese nun ungefragt erhalten – wenn auch die Möglichkeit für einen Verzicht besteht.

Positiv wurde auch aufgenommen, dass der Regierungsrat sich bei der Berechnung der Richtprämie weiterhin an der vom Bund jährlich festgelegten Durchschnittsprämie der Krankenpflegeversicherung für die Berechnung der Ergänzungsleistungen und nicht – wie in der Vernehmlassungsvorlage noch vorgeschlagen – an der mittleren Prämie orientiert. Ebenso habe der Regierungsrat einem Anliegen aus der Vernehmlassung entsprochen und von einer Streichung des Kinderabzugs bei der Einkommensberechnung abgesehen. Familien würden dadurch entlastet.

Einzelne kritische Voten wiesen im Landrat allerdings darauf hin, dass trotz der Vorteile, die mit der Vorlage sozialpolitisch erzielt werden und obwohl beträchtlich mehr Geld ausgegeben wird, die Geringverdienenden inskünftig weniger Prämienverbilligungen erhalten. Daraus entwickelte sich eine kontroverse Debatte. Diese mündete im Antrag, zur Verbesserung der Situation der unteren Einkommensklassen ein Sozialziel von 12 statt 15 Prozent festzulegen. Die Befürworterinnen und Befürworter dieses Antrags argumentierten, dass mit der neuen Vorlage die Progression des Selbstbehalts vollständig wegfalle. Dies stelle einen grundlegenden Systemwechsel dar. Der positive Effekt sei zwar, dass damit die bisherige Heiratsstrafe aufgehoben werde. Gleichzeitig bedeute der Wegfall der Progression aber auch, dass ein zentrales sozialpolitisches Element verloren gehe: Denn die Personen mit den geringsten Einkommen zahlten bis anhin einen Selbstbehalt von 9 Prozent. Jetzt betrage dieser gemäss aktuellen Modellrechnungen unabhängig vom Einkommen für alle gleichermassen 14,21 Prozent. Damit müssten die Ärmsten mehr als die Hälfte zusätzlich bezahlen, was ihr ohnehin schmales Budget stark belaste.

Gemäss den Berechnungen sei die Beibehaltung der Progression aber keine Lösung, da sie zu einem Anstieg der Selbstbehalte der höheren Einkommen führen würde und damit auch das Sozialziel nach oben angepasst werden müsste. Dies sei nicht sinnvoll, weshalb beim Sozialziel angesetzt werden soll. Die Senkung des Sozialziels von 15 auf 12 Prozent sorge im Sinne einer Mindestabsicherung dafür, dass die Prämienbelastung auch ohne Progression für Personen mit tiefen Einkommen tragbar ist. Die Reform bringe so für die unteren Einkommensschichten keine versteckte Mehrbelastung. Vielmehr bewirke sie eine Verbesserung für jene Leute, die bereits heute wenig finanziellen Spielraum haben. Das Herabsetzen des Sozialziels auf 12 Prozent führe zwar zu Mehrausgaben für den Kanton. Das System sei dadurch aber gerechter ausgestaltet. Dass aufgrund der höheren Ausgaben für die Prämienverbilligung die Steuern steigen, sind sich die Befürworterinnen und Befürworter bewusst, betrachten dies aber als fairer und sozialer, zumal die Steuerlast vom Einkommen abhängt.

Die Gegnerinnen und Gegner des Senkungsantrags wiesen auf die Komplexität der Vorlage hin. Vor Änderungen wurde gewarnt. Bereits kleine Anpassungen würden schnell zu Mehrkosten in Millionenhöhe führen. So habe auch die beantragte Senkung des Sozialziels ihren Preis. Dieser belaufe sich gemäss aktuellen Schätzungen auf rund 5 Millionen Franken. Die Mehrkosten gemäss Vorlage machten bereits 8 Millionen Franken aus. Deren Gegenfinanzierung sei noch nicht gesichert. Die noch einmal dazukommenden Mehrkosten von 5 Millionen Franken würden 3 Steuerfuss-Prozentpunkten entsprechen. Der Landsgemeinde gelte es bei einer Annahme eines solchen Antrags zu kommunizieren, dass eine Senkung des Sozialziels auf 12 Prozent zur Beantragung einer Erhöhung des Steuerfusses per 2028 um 3 Prozentpunkte führen würde. So kenne diese den Preis. Es wurde zudem betont, dass der Landrat ohnehin die Möglichkeit habe, über das Budget gezielt mehr Mittel für die Prämienverbilligung bereitzustellen. Jetzt ginge es aber vorerst einmal darum, den Weg einzuschlagen. Der Fokus sei auf das finanzpolitisch Mögliche zu legen. Bereits die Mehrkosten von 8 Millionen Franken stellten eine enorme Herausforderung dar. Nachjustierungen seien an die Hand zu nehmen, wenn sich eine Fehlentwicklung abzeichne. Und nicht zuletzt seien vergleichbare Zielsetzungen auf kantonaler und nationaler Stufe vom Volk abgelehnt worden. Der Landrat lehnte in der Folge den Antrag auf Senkung des Sozialziels von 15 auf 12 Prozent mit deutlicher Mehrheit ab. Weitere Änderungsanträge wurden nicht gestellt.

Der Landrat unterbreitet damit die Gesetzesänderung, wie von der landrätlichen Kommission und dem Regierungsrat beantragt, unverändert der Landsgemeinde.

6. Antrag

Der Landrat beantragt der Landsgemeinde, der Gesetzesänderung zuzustimmen.