Traktandum 4
Memorialsantrag «Nachhaltigen und gemeinnützigen Wohnungsbau fördern»
Die Vorlage im Überblick
Ende Dezember 2023 reichte die GLP des Kantons Glarus den Memorialsantrag «Nachhaltigen und gemeinnützigen Wohnungsbau fördern» ein. Im gemeinnützigen Wohnungsbau werden Wohnungen erstellt, ohne damit in erster Linie Gewinne erzielen zu wollen. Deshalb ist dieser Wohnraum für breite Bevölkerungsschichten erschwinglich. Träger solcher Wohnbauprojekte sind oft Genossenschaften, Stiftungen oder Vereine.
Die Antragstellerin will, dass bis 2040 mindestens 5 Prozent des Wohnungsbestands im Kanton Glarus gemeinnützig sind. Dazu soll innerhalb von vier Jahren ein Wohnbauförderungsgesetz an der Landsgemeinde verabschiedet werden. Aktuell betreibt der Kanton keine Wohnbauförderung. Rund 2 Prozent der Wohnungen gehören gemeinnützigen Trägern; in der Schweiz sind es im Schnitt 5 Prozent. Frühere Förderinstrumente wurden aufgehoben.
Die Antragstellerin verweist in ihrer Begründung unter anderem darauf, dass das Wohnen ein Grundbedürfnis der Menschen sei. Auch im Kanton Glarus werde es schwieriger, bezahlbaren und qualitativ guten Wohnraum zu finden. Das gelte besonders für Haushalte mit tieferen Einkommen, Familien und ältere Menschen. Aus Sicht der Antragstellerin wirkt der gemeinnützige Wohnungsbau einem knappen Angebot und steigenden Mieten entgegen. Dieser fördere zudem die Durchmischung der verschiedenen Bevölkerungsgruppen und sei oft ökologisch nachhaltig. Die Bundesverfassung fordere, dass Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können. Auch der Kanton Glarus sei hier in der Pflicht. Die Möglichkeiten zur Unterstützung seien vielfältig.
Der Regierungsrat anerkannte in seiner Stellungnahme zum Memorialsantrag zwar die Vorteile des gemeinnützigen Wohnungsbaus. Er sah jedoch keinen dringenden Handlungsbedarf. Es gebe im Kanton Glarus keine ausgeprägte Wohnungsnot und die Mieten seien vergleichsweise tief. In nächster Zeit würden im Kanton ausserdem viele Wohnungen neu gebaut. Die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus durch den Kanton stelle einen Eingriff in den freien Markt dar. Dieser könne volkswirtschaftlich problematisch sein. Ausserdem reagiere der freie Markt an sich bereits gut auf das knappe Angebot. Die Gemeinden würden ausserdem viel Bauland besitzen und könnten bei Bedarf gezielt gemeinnützigen Wohnungsbau ermöglichen. In der Konsequenz lehnte der Regierungsrat den Memorialsantrag ab.
Im Landrat wurde die Bedeutung von bezahlbarem Wohnraum ebenfalls nicht in Frage gestellt. Die Diskussion drehte sich jedoch auch dort um die Notwendigkeit eines neuen Wohnbauförderungsgesetzes. Die Gegnerinnen und Gegner des Memorialsantrags argumentierten, dass die aktuelle Wohnungssituation im Kanton keine Notlage darstelle. Die Mietpreise lägen unter dem Schweizer Durchschnitt. Zudem seien viele neue Wohnungen geplant. Die Gemeinden verfügten über wirksame Instrumente, um günstigen Wohnraum zu fördern. Ein neues Gesetz würde unnötige Kosten verursachen und zu unerwünschten Eingriffen in den Wohnungsmarkt führen. Die Befürworterinnen und Befürworter des Gesetzes betonten, dass die Mietpreise in den letzten Jahren deutlich stärker gestiegen seien als die allgemeine Teuerung. Ältere Menschen, Familien und Personen mit kleinerem Einkommen hätten zunehmend Schwierigkeiten, eine bezahlbare Wohnung zu finden. Sie wiesen darauf hin, dass gemeinnütziger Wohnungsbau durch Genossenschaften funktioniere und dessen Förderung nicht mit staatlichen Subventionen gleichzusetzen sei.
Umstritten war auch das angestrebte Ziel, bis 2040 mindestens fünf Prozent des Wohnungsbestands gemeinnützig zu gestalten. Die Gegnerinnen und Gegner stuften dieses Ziel als unrealistisch und teuer ein. Das befürwortende Lager sah hingegen Spielraum: Bei einer Annahme des Memorialsantrags folge der konkrete Gesetzgebungsprozess erst noch.
Der Landrat empfiehlt schliesslich mit deutlicher Mehrheit, den Memorialsantrag abzulehnen.
1. Ausgangslage
Die GLP des Kantons Glarus reichte Ende Dezember 2023 den Memorialsantrag «Nachhaltigen und gemeinnützigen Wohnungsbau fördern» in Form der allgemeinen Anregung ein. Dieser zielt auf einen Ausbau des gemeinnützigen Wohnungsbaus im Kanton Glarus ab. Der Memorialsantrag im Wortlaut:
| «Gestützt auf Artikel 58 der Kantonsverfassung stellen die Unterzeichnenden im Namen der Grünliberalen Partei des Kantons Glarus folgenden Memorialsantrag: Der gemeinnützige Wohnungsbau soll bis zum Jahr 2040 mindestens 5 Prozent am Wohnungsbestand über den ganzen Kanton ausmachen. Um dies zu erreichen, soll der Kanton Glarus innert vier Jahren ein Wohnbauförderungsgesetz an der Landsgemeinde verabschieden. Begründung: Wohnen ist ein Grundbedürfnis des Menschen. Dies anerkennt auch die Bundesverfassung. ‹Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein, dass Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können›, heisst es in Artikel 41 Absatz 1 Buchstabe e der Bundesverfassung. Zur Erreichung dieses Ziels leisten gemeinnützige Bauträger wie Stiftungen, Vereine oder Wohnbaugenossenschaften einen wichtigen Beitrag. Die Bundesverfassung nimmt nicht nur den Bund, sondern auch die Kantone in die Pflicht. Der Kanton Glarus betreibt jedoch bis anhin keine Wohnbauförderung. Zwar hat der gemeinnützige Wohnungsbau auch hier Tradition, jedoch fristet er ein ‹Mauerblümchendasein›. Nur knapp 2 Prozent aller Wohnungen im Kanton sind im Besitz gemeinnütziger Wohnbauträger. Handlungsbedarf im Kanton Glarus So angespannt, wie in den touristischen Hotspots des Kantons Graubünden, wo Einheimische und Arbeitnehmende kaum noch bezahlbaren Wohnraum finden, ist die Situation bei uns noch nicht. Dennoch steigt auch hier der Druck aus den Agglomerationen zunehmend, sodass bezahlbarer und qualitativ guter Wohnraum immer schwieriger zu finden ist. Das zeigt sich zum einen an der sinkenden Leerwohnungsziffer, zum anderen an der Mietpreisentwicklung. Während die Leerwohnungsziffer im Kanton Glarus 2020 noch 1,83 Prozent betrug, lag sie 2023 nur noch bei 1,25 Prozent. Der Quadratmeterpreis bei Mietwohnungen und Häusern in Glarus betrug im dritten Quartal 2023 im Durchschnitt knapp 20 Franken. Im Vergleich zum Vorjahresquartal nahm er um 8 Prozent zu, im Vergleich zum ersten Quartal 2017 um 17 Prozent.1 Mit der Zinswende ist ein weiterer Anstieg der Mieten nun eingetreten. Gleichzeitig gibt es im Kanton traditionsreiche, lokal verankerte Wohnbaugenossenschaften. Beispiele sind die Stiftung Wohnkolonie Eternit, die Baugenossenschaft Glarus, die Genossenschaft Alterswohnungen Linth oder die Wohnbaugenossenschaft Glarus. Sie wären bereit, sich weiterzuentwickeln und ihr Angebot an preisgünstigen Wohnungen zu vergrössern. Erfreulicherweise gibt es einzelne Bestrebungen von Gemeinden, den gemeinnützigen Wohnungsbau zu fördern. So stellt die Gemeinde Glarus der Baugenossenschaft Glarus Bauland im Baurecht zur Verfügung. Auch schrieb sie einen Projektwettbewerb aus, um im Zentrum von Netstal ein Generationenwohnprojekt mit preisgünstigem Wohnraum zu ermöglichen. Diese punktuellen Fördermassnahmen reichen nicht aus, um den Bedarf an preisgünstigen Wohnungen zu decken. Vorteile des gemeinnützigen Wohnungsbaus Gemeinnützige Wohnbauträger würden sicherstellen, dass langfristig preisgünstiger Wohnraum entsteht. Sie sind keine staatlichen Wohnungsanbieter, sondern privatwirtschaftliche Organisationen. Sie haben die Zielsetzung, preisgünstigen Wohnraum der Allgemeinheit oder speziellen Bevölkerungsgruppen wie zum Beispiel Betagten zur Verfügung zu stellen. Gemeinnützige Wohnbauträger arbeiten nicht gewinnorientiert, der Ertrag kommt wieder der Organisation zugute. Die meisten gemeinnützigen Bauträger wenden die Kostenmiete an. Sie verrechnen ihren Mietern nur so viel, wie der effektive Aufwand inklusive Rückstellungen und Abschreibungen umfasst. Ihre Liegenschaften sind der Spekulation entzogen und werden im Vergleich zu Wohnungen anderer Investoren immer günstiger. Die rund 20 Prozent tieferen Mietzinse haben folglich nichts mit einer Subventionierung zu tun, sondern beruhen auf dem gemeinnützigen Geschäftsmodell. Gemeinnützige Bauträger bekommen vom Staat in der Regel keine Subventionen im Sinne von A-fonds-perdu-Beiträgen. Neben den tieferen Mietzinsen bietet der gemeinnützige Wohnungsbau viele weitere Vorteile. Aufgrund der langfristigen und nicht am Gewinn orientierten Perspektive achten gemeinnützige Bauträger besonders auf eine nachhaltige Bauweise und Bewirtschaftung. Sie legen grossen Wert auf energieeffiziente und ökologisch vorbildliche Siedlungen. Neben Wohnraum von hoher Qualität stellen gemeinnützige Bauträger häufig auch gemeinschaftliche Infrastrukturen zur Verfügung. Gemeinschaftliche Strukturen, ein aktives Nachbarschaftsleben und soziale Dienstleistungen sind gerade für ältere Menschen besonders wichtig. Die meisten von ihnen möchten bis ins hohe Alter zuhause bleiben. Viele Wohnbaugenossenschaften legen deshalb einen Fokus auf das Wohnen in der zweiten Lebenshälfte. Und gerade beim Thema Alterswohnungen setzen immer mehr Gemeinden auf die Zusammenarbeit mit gemeinnützigen Bauträgern. Auch im Kanton Glarus sind in den letzten Jahren wegweisende Alterswohnprojekte entstanden. Ideale Partner für Kanton und Gemeinden Die demografische Entwicklung, aber auch der Nachfragedruck aus den städtischen Agglomerationen und die damit einhergehende Verknappung des Wohnraumangebots stellen den Kanton und die Gemeinden vor grosse Herausforderungen. Ein gut funktionierendes Gemeindeleben hängt auch davon ab, ob Einwohnerinnen und Einwohner mit mittleren und tieferen Einkommen ein angemessenes Wohnraumangebot vorfinden. Wenn es neben Eigentum auch kostengünstige Mietwohnungen gibt, haben primär auch junge Leute einen Anreiz, in der Gemeinde zu bleiben. Attraktive Alterswohnungen motivieren Einfamilienhausbewohner umzuziehen, das Haus der nächsten oder übernächsten Generation zu überlassen. Obwohl der gemeinnützige Wohnungsbau für die Allgemeinheit viele Vorteile aufweist, sinkt sein Marktanteil. Über die ganze Schweiz betrachtet liegt dieser durchschnittlich bei fünf Prozent, im Kanton Glarus wie bereits erwähnt bei knapp zwei Prozent. Der Bund fördert Projekte gemeinnütziger Bauträger zum einen mit zinsgünstigen, rückzahlbaren Darlehen aus dem ‹Fonds de Roulement›, zum anderen mit der Verbürgung von Anleihen der Emissionszentrale für gemeinnützige Wohnbauträger. Die Kantone Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Genf, Neuenburg, Waadt, Nidwalden, Wallis, Zug und Zürich fördern den preisgünstigen Wohnungsbau ebenfalls mit unterschiedlichen Massnahmen. Vielfältige Handlungsmöglichkeiten, ohne Subventionierung Der Kanton Glarus hat bislang weder ein Wohnbauförderungsgesetz noch eine Wohnbaustrategie, die es ermöglicht, den gemeinnützigen Wohnungsbau zu fördern. Starthilfen der öffentlichen Hand spielen jedoch besonders bei jungen gemeinnützigen Bauträgern eine entscheidende Rolle, wobei keine Subventionen fliessen müssen. Vielmehr können Kanton und Gemeinden den gemeinnützigen Wohnungsbau mit folgenden Massnahmen fördern2:
Der vorliegende Memorialsantrag fordert, dass der gemeinnützige Wohnungsbau bis zum Jahr 2040 mindestens 5 Prozent am Wohnungsbestand über den ganzen Kanton ausmachen soll, was lediglich dem schweizerischen Mittel entspricht. Um dies zu erreichen, soll der Kanton Glarus innert vier Jahren ein Wohnbauförderungsgesetz an der Landsgemeinde verabschieden. Im Zuge dessen sind die oben erwähnten Fördermassnahmen zu prüfen. 1 https://www.immomapper.ch/de/immobilienpreise/m/Gl... 2 Die Broschüre ‹Preisgünstiger Wohnraum – ein Baukasten für Kanton und Gemeinden› des Bundesamtes für Wohnungswesen (BWO) stellt verschiedene Massnahmen zur Förderung des preisgünstigen Wohnungsbaus vertieft vor und illustriert sie mit Praxisbeispielen. Zu beachten ist auch die Broschüre des BWO zum Thema ‹Attraktives Wohnen im Berggebiet›, deren Fallbeispiele für unseren Kanton gute Impulse setzen könnten. 3 Kantonale Fonds für den Landkauf gibt es bereits in mehreren Kantonen. Der Kanton Genf etwa äufnet seit 2007 einen Fonds für den Landkauf und für den Kauf von bestehenden Liegenschaften. Die Grundstücke werden anschliessend gemeinnützigen Bauträgern im Baurecht zur Verfügung gestellt. Der Fonds wird so lange mit jährlich 35 Mio. Fr. gespiesen, bis der Anteil des gemeinnützigen Sektors am Mietwohnungsangebot 20 Prozent beträgt.» |
Der Landrat erklärte den Antrag im April 2024 für rechtlich zulässig und erheblich. Im November 2024 nahm er von der Vorbereitung dieses Geschäftes zuhanden der Landsgemeinde 2026 Kenntnis. Stimmt die Landsgemeinde dem Memorialsantrag zu, sind Regierungs- und Landrat beauftragt, ein entsprechendes Gesetz auszuarbeiten. Dieses wird der Landsgemeinde erneut zur Beschlussfassung unterbreitet.
2. Wohnbauförderung in der Vergangenheit
Das Bundesgesetz über die Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten bildet seit 1970 die Grundlage für die Wohnbausanierung in der Schweiz. Der Bund unterstützte die Massnahmen der Kantone
zur Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten. Finanzhilfen wurden gewährt für Arbeiten, die der Schaffung gesunder Wohnverhältnisse für Familien und Personen in bescheidenen finanziellen Verhältnissen dienten. Die Befristung der Finanzhilfen wurde zweimal verlängert und lief Ende 2005 aus. Die Auslösung eines Bundesbeitrages setzte eine Leistung des Kantons voraus. Letztere regelte das Gesetz über die Verbesserung der Wohnverhältnisse im Kanton Glarus. Die Landsgemeinde 2004 hob dieses Gesetz auf, nachdem der Bund das Förderprogramm für preisgünstigen Wohnraum durch ein neues ablöste und dieses für die Kantone nur noch Kontrollaufgaben im Vollzug vorsah.
Am 1. Oktober 2003 trat das Bundesgesetz über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum in Kraft. Dieses sieht aus Spargründen keine direkten Förderbeiträge an Private mehr vor und beschränkt sich auf indirekte Hilfestellungen bei gemeinnützigem Wohnungsbau. Weil bereits die Aufhebung des Gesetzes über die Verbesserung der Wohnverhältnisse im Kanton Glarus als Sparmassnahme angedacht war, ergab sich in der Folge keine grundsätzlich andere Ausrichtung. Die Einsparungen des Kantons beliefen sich damals auf rund 140’000 Franken, diejenigen der Gemeinden auf 35’000 Franken jährlich (vgl. Memorial für die Landsgemeinde 2004, S. 17 ff.).
3. Grundsätzliche Einordnung des Memorialsantrags
Die Beurteilung des Memorialsantrags fällt je Einschätzung der möglichen Auswirkungen eines künftigen Wohnbauförderungsgesetzes unterschiedlich aus. Einerseits ist bezahlbarer Wohnraum nicht nur erwünscht, sondern notwendig. Andererseits stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten und der Wirkung staatlicher Fördermassnahmen.
3.1. Demografische Entwicklung
Die demografische Entwicklung stellt eine grosse Herausforderung dar. Das Wohnraumangebot ist knapp und die Bevölkerung in der Schweiz wächst stetig weiter. Sie wird in rund zehn Jahren die 10-Millionen-Grenze erreichen. In Europa ist die Wohnungsknappheit nur in Norwegen, Island und Luxemburg grösser. Haupttreiber dieser Entwicklung ist das starke Wirtschaftswachstum. In der Schweiz ist zudem die Bautätigkeit rückläufig. In den letzten fünf Jahren wurden 27 Prozent weniger Baubewilligungen erteilt. In den meisten Kantonen ist der Bestand leerstehender Wohnungen rückläufig. Ausnahmen bilden die Kantone Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Neuenburg und Genf. Diese verzeichnen jeweils einen leichten Anstieg. Aufgrund dieser Verknappung stiegen die Angebotsmieten in den letzten zwei Jahren um 10,6 Prozent. Das ist für jene Haushalte von Bedeutung, die einen Umzug planen. Für sie ist die Situation herausfordernd. Zwar stiegen die Mieten in andern Ländern noch stärker an. Weil in der Schweiz der Anteil der Mieterinnen und Mieter höher ist, ist die Problematik umso relevanter.
3.2. Wohnungsknappheit
Wohnen ist ein zentrales Grundbedürfnis wie Kleidung und Nahrung. Eine Wohnung ist eine wichtige Voraussetzung für die Teilhabe an der Gesellschaft, unabdingbar für die Arbeitssuche (Meldeadresse), aber auch für die Wahrung rechtlicher Ansprüche. Die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichend bezahlbarem Wohnraum zählt zu den wichtigsten wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Herausforderungen. Doch bezahlbarer Wohnraum wird zunehmend zur Mangelware, insbesondere für Familien mit niedrigem Einkommen (Alleinerziehende, Familien mit mehreren Kindern), aber auch für junge Menschen oder Seniorinnen und Senioren. Familien im mittleren oder niedrigen Einkommenssegment können sich eine neu gebaute Wohnung kaum leisten.
Höhere Wohnkosten verursachen allerdings nicht nur gestiegene Angebotsmieten, sondern auch steigende Bestandesmieten. Gründe hierfür sind die Inflation, ein höherer Referenzzinssatz und steigende Energiepreise. Zunehmend haben nicht mehr nur finanzschwache Haushalte Schwierigkeiten, die gestiegene Belastung durch Wohnkosten zu tragen. Stünde mehr preisgünstiger Wohnraum zur Verfügung, könnte dies den Druck auf Bevölkerungsgruppen mit tieferen Einkommen lindern und Verdrängungseffekten entgegenwirken. Preisgünstiger Wohnraum könnte zudem zu einer besseren Akzeptanz von Verdichtungsprojekten beitragen.
Unter der Leitung von Bundesrat Guy Parmelin fand im Februar 2024 mit Vertreterinnen und Vertretern der Kantone, Städte und Gemeinden, der Bau- und Immobilienwirtschaft sowie der Zivilgesellschaft der zweite Runde Tisch zum Thema Wohnungsknappheit statt. Die Teilnehmenden verständigten sich auf einen Aktionsplan. Dieser empfiehlt über 30 Massnahmen, um das Wohnungsangebot zu erhöhen und mehr qualitätsvollen, preisgünstigen und bedarfsgerechten Wohnraum zu schaffen.
3.3. Markteingriff
Andererseits sind Eingriffe in den Wohnungsmarkt gemäss der «Volkswirtschaft», der Plattform für Wirtschaftspolitik des Bundes, nur unter bestimmten Voraussetzungen und nach gründlicher Klärung der Gegebenheiten zielführend. Die Entwicklungen in der Immobilienbranche über die letzten 20 Jahre wurden analysiert und mögliche Förderansätze und Markteingriffe untersucht. Es zeigte sich, dass die marktwirtschaftlichen Kräfte mit einer bedeutenden Ausweitung des Wohnraumangebots grundsätzlich effizient auf die sehr dynamische Entwicklung reagierten. Weiter war auch festzustellen, dass die Preise nicht nur die Knappheit von Wohnraum widerspiegeln. Die Mieten werden auch durch die generelle Attraktivität eines Ortes, der Art der Wohnungstypen oder die volkswirtschaftliche Entwicklung eines Ortes bestimmt. Dass die Schweiz ein sehr attraktiver Ort ist, beweist die Tatsache, dass Lausanne und Zürich in den letzten 13 Jahren zu den am schnellsten wachsenden Zentrumsregionen in Europa zählten. Dieses Wachstum liess die Preise für Wohnraum stark ansteigen und führte in dieser Zeit zu einer starken Bautätigkeit. Trotz steigender Preise war festzustellen, dass sich der Anteil der Ausgaben am frei verfügbaren Einkommen kaum verändert hat und mit 21 Prozent nahe am OECD-Schnitt liegt.
Die zumindest regional hohe Dynamik sorgt für lokale Herausforderungen und Umverteilungseffekte, insbesondere zwischen der angestammten Bevölkerung und Zuzügern in den grossen Agglomerationen. Dabei sind Haushalte mit geringeren Einkommen überproportional stark von einer Verdrängung ins günstigere Umland betroffen (Gentrifizierung). Dies führt zu Unzufriedenheit und zu politischen Diskussionen und Vorstössen, mit denen staatliche Massnahmen, beispielsweise durch Abbau von Einschränkungen in der Raumplanung, eine stärkere Regulierung der Mietpreise oder, wie mit dem vorliegenden Memorialsantrag, die Förderung von preisgünstigem Wohnraum gefordert wird.
Die Untersuchung kommt zum Schluss, dass die beschriebene Entwicklung der letzten 20 Jahre keine allgemeine Krise auf dem Schweizer Wohnungsmarkt erkennen lässt. Gleichwohl sind jedoch insbesondere die geringverdienenden Bevölkerungsschichten in Regionen mit hoher Dynamik von der Entwicklung betroffen, was dort Markteingriffe legitimieren kann. Gleichzeitig zeigt sich, dass Eingriffe in den Markt nur punktuell sinnvoll sind und mit hohen volkswirtschaftlichen Kosten einhergehen. Ob eine Förderung sinnvoll ist, bedarf deshalb – vorbehaltlich verfügbarer Mittel – sorgfältigster Prüfung.
4. Situation im Kanton Glarus
4.1. Entwicklung des Kantons im Quervergleich mit der Schweiz
Die Einwohnerzahl entwickelt sich im Kanton Glarus unterdurchschnittlich. Dies lässt darauf schliessen, dass der Kanton nicht oder höchstens am Rande zu den grossen Agglomerationen der Schweiz gehört. So weist das Glarnerland gemäss dem Historischen Lexikon der Schweiz seit 1970 ein Bevölkerungswachstum von etwas über 10 Prozent (8 % davon seit 2012) auf, während die Bevölkerung in der Schweiz im gleichen Zeitraum um 44,7 Prozent (11,5 % davon seit 2012) zugenommen hat.
Ganz ähnlich entwickelten sich die Mietpreise; sie lagen im Kanton Glarus in der Bauperiode 2001–2010 rund 20 Prozent unter dem schweizerischen Durchschnitt. Gegenüber dem Kanton Zürich lagen die Preise sogar um 30 Prozent tiefer. In der Bauperiode 2011–2020 lagen die Mietpreise im Kanton Glarus gegenüber der Schweiz um 10 Prozent und gegenüber dem Kanton Zürich um ungefähr 24 Prozent tiefer. Im Jahr 2023 lagen die durchschnittlichen Mietpreise im Kanton Glarus bei rund 1213 Franken und damit an 23. Stelle im Kantonsvergleich. Das tiefe Bevölkerungswachstum im Kanton Glarus sowie die im Vergleich zum Kanton Zürich sehr viel günstigeren Mietpreise lassen vermuten, dass im Kanton Glarus nicht oder zumindest sehr viel weniger akzentuiert von fehlendem günstigem Wohnraum oder gar von einer Gentrifizierung gesprochen werden kann.
4.2. Gemeindestrukturreform
Der Einfluss der Gemeindestrukturreform ist im vorliegenden Kontext nicht zu unterschätzen. Nach dem Zusammenschluss zu Beginn des Jahres 2011 waren die Gemeinden im Zuge der Umsetzung der raumplanungsrechtlichen Vorgaben dazu angehalten, die Landreserven auf den Bedarf für höchstens 15 Jahre zu reduzieren. Die entsprechenden Prozesse erwiesen sich als anspruchsvoll, langwierig und schwierig. Sie dauern teils noch an. Wichtige Projekte konnten deshalb nicht umgesetzt werden. Das führte dazu, dass der Markt im Kanton Glarus – anders als in der übrigen Schweiz – weniger durch eine Ausweitung des Angebots auf eine grössere Nachfrage reagieren konnte. Dies kann für den Anstieg der Preise für Mietwohnungen gerade in diesem Zeitraum mitverantwortlich sein. Ein grundsätzliches Marktversagen, dem mit der Förderung von gemeinnützigem Wohnungsbau begegnet werden müsste, ist indes nicht festzustellen. Die Genehmigung der kommunalen Nutzungsplanungen gewährleistet die nötige Rechtssicherheit. Tatsächlich ist in den kommenden Jahren der Bau vieler Wohnungen geplant (s. Ziff. 4.4).
4.3. Sozialpolitische Effekte der Wohnkosten
Mit dem steigenden Referenzzinssatz, den erhöhten Energiepreisen, den steigenden Mieten im Zuge von Energiesanierungen und der zunehmenden allgemeinen Teuerung verschärft sich die Situation rund ums Wohnen insbesondere für armutsbetroffene und -gefährdete Personen auch im ländlichen Glarnerland spürbar. Für Armutsbetroffene, Working-Poor-Familien oder ältere Menschen wird es immer schwieriger, günstigen Wohnraum im Kanton Glarus zu finden. Wenn überhaupt, dann finden Armutsbetroffene in Glarus Süd eine Wohnung. Dies stellt die Gemeinde Glarus Süd vor immer grössere Herausforderungen.
4.3.1. Mietzinslimiten unter Druck
Die Mietzinslimiten gemäss der Sozialhilfeverordnung sind im Kanton Glarus tief angesetzt. Armutsbetroffene und -gefährdete Personen finden aufgrund der gestiegenen Mietpreise kaum mehr Wohnungen, die diesen Vorgaben entsprechen. Dies führt in eine gesellschaftliche Abwärtsspirale. Durch die Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt aufgrund der erhöhten Mieten nimmt die Chancengleichheit drastisch ab. Dies hat wiederum negative Auswirkungen auf die Arbeitsmarktintegration, die Bildung und letztendlich die Ablösung von der Sozialhilfe.
Die Statistik der Sozialen Dienste zeigt, dass bei 38 Prozent (129 Dossiers) der insgesamt 344 Klientendossiers die Mieten über den kantonalen Mietzinslimiten liegen. Von den 129 Dossiers werden bei 19 Prozent oder 24 Dossiers die höheren Mieten von der Sozialhilfe übernommen. Betroffen sind vor allem Grossfamilien und Menschen mit besonderen Bedürfnissen bzw. körperlichen Einschränkungen. Die Tendenz, dass die Mieten über den Richtlinien liegen, ist steigend.
4.3.2. Günstiger Wohnraum als Chance für viele
Gemeinnütziger Wohnungsbau für Alterswohnungen wäre auch im Sinne des Pflege- und Betreuungsgesetzes zu unterstützen. Gemeinnützige Bauträger stellen häufig auch gemeinschaftliche Infrastrukturen zur Verfügung. Gerade für ältere Menschen sind gemeinschaftliche Strukturen, ein aktives Nachbarschaftsleben und soziale Dienstleistungen (Spitex, Mahlzeitendienst, soziale Integration, Wohnen mit Service usw.) besonders wichtig. So kann die erwünschte Förderung ambulanter Wohnformen umgesetzt werden, sodass die (teuren) stationären Plätze älteren Menschen mit einem erhöhten Pflegebedarf zur Verfügung stehen. Ermöglicht man es der älteren Generation, in bezahlbare, kleinere Wohnungen umzuziehen, ergibt sich Platz in Einfamilienhäusern für zuziehende Familien. Auch Glarner Akademikerinnen und Akademiker könnten zurückkehren. Der Talentabwanderung könnte entgegengewirkt werden. Ein Angebot an kostengünstigen Mietwohnungen bildet überdies auch für junge Leute einen Anreiz, in den Kanton zurückzukehren oder gar nicht erst wegzuziehen.
4.4. Bautätigkeit im Kanton Glarus
Ein Blick auf die sich im April 2025 in Planung oder bereits in der Umsetzung befindlichen Wohnbauprojekte mit mehr als 15 Wohnungen im Kanton zeigt, dass der Markt auf die gestiegene Nachfrage reagiert. So sollen 1290 neue Wohnungen realisiert werden. Dabei ist die Überbauung von 4,5 Hektaren Bauland, bei denen die Anzahl Wohneinheiten noch nicht bekannt ist, nicht eingerechnet. Dies entspricht einem Zubau von 6,7 Prozent im Vergleich zum Bestand an Wohneinheiten per Ende 2022 und wird nebst der Zuwanderung zu einer Verschiebung der bestehenden Bevölkerung von alten in neue, modernere Wohnungen führen. Die Eigentümerinnen und Eigentümer älterer Objekte werden in der Folge zu Investitionen in die bestehenden Liegenschaften oder zu einer Senkung der Mietzinsen gezwungen werden, damit die Wohnungen weiterhin vermietet werden können. So ergibt sich die Möglichkeit, dass günstiger Wohnraum, mitunter auch an zentraler Lage, verfügbar wird.
5. Wirksamkeit einer Wohnraumförderung im Kanton Glarus
Der erwähnte Artikel der «Volkswirtschaft» gibt nebst einer Einschätzung zur Wirksamkeit der Marktkräfte auch einen Überblick über die Sinnhaftigkeit von Markteingriffen über die Raumplanung, Mietpreisregulierungen oder die Subventionierung von preisgünstigem Wohnraum.
5.1. Mietpreisregulierung
In der Schweiz haben die Mietenden keine unerwarteten Mietzinserhöhungen zu befürchten. Soweit sie nicht umziehen, werden sie weitgehend von Mietzinserhöhungen verschont. Mietpreisregulierungen dienen vor allem der Vermeidung einer räumlichen Trennung verschiedener Einkommensschichten und ermöglichen so einer breiten sozialen Schicht, an besonders gefragten Orten zu wohnen. Solche Regulierungen generieren jedoch regelmässig auch Wohlfahrtskosten. Bleibt die Mieterschaft von steigenden Mietzinsen weitgehend verschont, besteht für sie kein Anreiz umzuziehen. Beispielsweise bleiben Eltern nach dem Auszug der Kinder oft in zu grossen Wohnungen, weil es nicht attraktiv ist, für weniger Wohnraum ähnlich viel zu bezahlen. Entsprechend steigt mit einer Regulierung der Mieten tendenziell der Konsum von Wohnraum, da sich eine breite Bevölkerungsschicht mehr Wohnraum leisten kann.
Für den Kanton Glarus kann festgestellt werden, dass durch den grossen Zubau von Wohnungen keine Wohnmangellage zu erwarten ist, die eine zusätzliche Regulierung der Mietpreise erforderlich machen würde.
5.2. Andere Markteingriffe
Gemeinnütziger Wohnraum kann durch staatliche Subventionen, beispielsweise über die Bautätigkeit von Genossenschaften oder durch Beiträge an Haushalte mit tiefen Einkommen, gefördert werden. Diesbezüglich gilt es zu bedenken, dass mit einer finanziellen Förderung von Wohnraum an attraktiver Lage die Marktkräfte ausgehebelt werden können. Zudem verursachen solche Förderungen auf mehreren Ebenen Kosten für die öffentliche Hand. Erstens bezahlt der Staat direkt für die Subvention. Zweitens generiert die Förderung Koordinationsaufwand bei der Verteilung des Wohnraums und der Überwachung des Anspruchs. Drittens führt die Aushebelung des Marktes dazu, dass Investitionen in Wohnraum an Attraktivität einbüssen. Fehlender Zubau und fehlende Sanierungen führen im Endeffekt zu einer künstlichen Verknappung wie auch zu einer Überalterung des Wohnungsbestands. Fehlende Bautätigkeit wirkt sich infolge fehlender Aufträge für die im Kanton Glarus wichtige Bauwirtschaft direkt auf die Einnahmen des Kantons aus. Die Verknappung führt zu höheren Mieten und damit zu höheren Subventionen, während gleichzeitig die Steuereinnahmen aus der Baubranche sinken. Wie bei der Regulierung über den Mietpreis führt eine Subventionierung von günstigem Wohnraum zudem zu einem potenziellen Überkonsum von Wohnfläche. Eine potenzielle Förderung von Wohnraum könnte den Kanton Glarus auf mehreren Ebenen teuer zu stehen kommen. Angesichts der aktuellen Ausgangslage bietet die Implementierung eines solchen Instruments keinen Mehrwert für die Gesellschaft.
Es ist überdies festzuhalten, dass die drei Gemeinden über eigenes Bauland in der Wohnzone verfügen. Sie haben die Entwicklung dieser Areale in der eigenen Hand. Namentlich können sie diese Wohnzonen für den Bau von günstigen Wohnungen verwenden oder bei Abgabe dieser Flächen an Investoren entsprechende Auflagen machen.
Schliesslich kann festgestellt werden, dass aufgrund der vergleichsweise neuen, wenn auch teils noch nicht abgeschlossenen Nutzungsplanungen in den Glarner Gemeinden im Bereich der Nutzungsplanung kein Handlungsbedarf besteht. Ein Blick auf die laufenden Wohnbau-Projekte zeigt zudem, dass die Raumplanung Wohnraumentwicklung ermöglicht.
6. Stellungnahme des Regierungsrates
Der Vergleich der Entwicklung im Kanton Glarus mit derjenigen auf nationaler Ebene zeigt, dass der Kanton Glarus nicht zu den dynamischen Agglomerationen der Schweiz gehört. Das Bevölkerungswachstum wie auch die Entwicklung der Wohnkosten sind im Kanton Glarus unterdurchschnittlich. Bei den durchschnittlichen Mietpreisen belegt der Kanton Glarus den viertletzten Platz. Gleichzeitig ist für die nächsten Jahre ein massiver Zubau von Wohnraum zu erwarten, was sich durch die natürlich wirkenden Marktkräfte auf den Preis und die Verfügbarkeit von bestehenden Liegenschaften auswirken wird. Folglich scheint im Kanton Glarus weder bezüglich Verfügbarkeit noch Bezahlbarkeit von Wohnraum Handlungsbedarf durch die Politik gegeben.
Weiter bergen Markteingriffe, trotz guter Intention, das Risiko vielfältiger negativer Folgen für die Gesellschaft und die öffentliche Hand. Insbesondere kann der Verlust von marktwirtschaftlichen Mechanismen zum Verlust von Investitionsanreizen führen. Er bewirkt primär zusätzliche Staatsausgaben: für die Wohnbauförderung selber, aber auch durch den Zuzug bedürftiger Personen und durch den steigenden Verwaltungsaufwand. Indem die Gemeinden über beachtliche Flächen in der Wohnzone verfügen, können sie bereits heute auf eine sozial verträgliche Entwicklung Einfluss nehmen.
Statt direkte Förderung mittels eines Gesetzes zu betreiben, ist die Schaffung einer Kombination aus qualitativen und wirksamen Rahmenbedingungen – durch Investitionen in Infrastruktur, Bildung, Arbeitsmarktpolitik und Innovationsförderung – vorzuziehen, um dadurch die kantonale Wirtschaftsleistung (Wettbewerbsfähigkeit, Steuerertrag usw.) zu erhöhen, daraus private Investitionen zu fördern und langfristig bezahlbaren Wohnraum durch den Markt zu ermöglichen. Dies könnte helfen, den Wohnungsmarkt nachhaltig und effizient zu stärken und die Notwendigkeit für staatliche Eingriffe weiter zu minimieren.
Kommt hinzu, dass trotz der aktuell noch steigenden Mietzinsen die jüngsten Entwicklungen auf dem Baumarkt ermutigend sind. So wurden schweizweit im zweiten Quartal 2024 im Vergleich zum Vorjahr 22 Prozent mehr Baugesuche für Mietwohnungen eingereicht. Gesunkene Finanzierungskosten, die Stabilisierung der Baukosten und die starke Nachfrage nach Mietwohnungen dürften diesen Sektor für Investoren attraktiver gemacht haben. Werden diese Gesuche bewilligt und die Projekte umgesetzt, könnte dies in zwei bis drei Jahren zu einer Entlastung und zu einer langsamen Erhöhung der Verfügbarkeit von Wohnungen führen.
Insofern erkennt der Regierungsrat im Bereich der Förderung von gemeinnützigem Wohnungsbau für den Kanton Glarus keinen Handlungsbedarf. Zwar ist der mögliche Mehrwert eines solchen Erlasses aus sozial- wie auch aus gesellschaftspolitischer Sicht nicht zu verkennen, doch besteht aktuell aus volkswirtschaftlicher Sicht weder eine Notwendigkeit noch verfügt der Kanton Glarus über die nötigen finanziellen Möglichkeiten. Der Regierungsrat lehnt den Memorialsantrag deshalb ab.
7. Beratung der Vorlage im Landrat
7.1. Notwendigkeit einer ausgebauten staatlichen Förderung
In der landrätlichen Debatte wurde die Wichtigkeit und der Nutzen des gemeinnützigen Wohnungsbaus allgemein anerkannt. Bezahlbarer Wohnraum sei zentral, insbesondere für Familien, Seniorinnen und Senioren sowie Menschen mit kleinem Budget. Auseinander gingen die Ansichten jedoch hinsichtlich der Frage, ob ein Wohnbauförderungsgesetz bzw. eine entsprechend ausgebaute staatliche Förderung notwendig ist.
Von den Gegnerinnen und Gegnern – dazu gehörte auch die vorberatende landrätliche Kommission – wurde vor allem argumentiert, dass aktuell keine strukturelle Notlage bestehe. Vielmehr werde das Wohnungsangebot absehbar zunehmen, weil rund 1300 neue Wohnungen geplant sind. Die durchschnittliche Miete im Kanton Glarus liege zudem immer noch deutlich unter dem Schweizer Durchschnitt. Vor diesem Hintergrund sei auch eine Leerwohnungsziffer von unter 1 Prozent nicht alarmierend. Staatliche Subventionierung sei nicht angezeigt, zumal diese die öffentliche Hand teuer zu stehen komme. Vor neuen Eingriffen in einen grundsätzlich funktionierenden Markt wurde gewarnt. Preisgünstiger Wohnraum werde bereits heute von Wohnbaugenossenschaften, aber auch von Privatpersonen angeboten. Den Gemeinden stünden zudem bereits die notwendigen Instrumente zur Verfügung, um den Anliegen des Memorialsantrags nachzukommen. So fördern sie heute genossenschaftliches Wohnen mit der Vergabe von Baurechten auf gemeindeeigenem Land oder über Bebauungspläne und Sonderbauvorschriften, die einen Anteil an preisgünstigen Wohnungen festlegen. Die Gemeinden stünden in der Verantwortung, diese Instrumente auch zu nutzen.
Die Befürworterinnen und Befürworter des Memorialsantrags beurteilten die aktuelle Situation auf dem Wohnungsmarkt anders. In den vergangenen acht Jahren seien die Mietpreise im Kanton Glarus weit stärker als die Teuerung gestiegen – allein in den vergangenen zwei Jahren um 15 Prozent. Der Leerwohnungsbestand sei rekordverdächtig tief. Ältere Personen, Alleinerziehende, Familien und Personen mit niedrigem Einkommen könnten sich eine Wohnung immer weniger leisten. Auch langfristig bestehe – in allen Gemeinden – ein klarer Bedarf nach günstigem Wohnraum, vor allem auch nach Alterswohnungen. Es sei vorausschauend zu handeln. Gerade in Glarus Nord mit seinen hohen Bodenpreisen sei fraglich, wieviel gemeinnütziger und günstiger Wohnraum im Rahmen der geplanten Projekte entstehen werde. Ein Wohnbauförderungsgesetz helfe, die Situation zu entspannen. Denn es verpflichte die öffentliche Hand, Boden für den gemeinnützigen Wohnungsbau im Baurecht zur Verfügung zu stellen und für die Zukunft zu sichern. Ebenfalls liessen sich darin Vorkaufsrechte für die Gemeinden verankern. Die Befürworterinnen und Befürworter betonten zudem, dass der gemeinnützige Wohnungsbau nicht mit dem sozialen Wohnungsbau verwechselt werden dürfe. Beim sozialen Wohnungsbau subventioniere der Staat die Wohnkosten von Menschen mit tiefem Einkommen direkt mit Beiträgen. Der gemeinnützige Wohnungsbau im Sinne des Memorialsantrags funktioniere anders. Dort stellten nicht gewinnorientierte Genossenschaften zahlbaren Wohnraum zur Verfügung. Die Miete decke die Kosten für Bau, Unterhalt und allfällige Zinsen. Profit werde wieder investiert. Eine eigentliche Subventionierung finde nicht statt. Es gehe allenfalls um die Vergabe von Darlehen. Das Modell der Baugenossenschaften habe sich bewährt.
7.2. Zielsetzung des Memorialsantrags
Kritisch diskutiert wurde die Zielsetzung im Memorialsantrag, wonach bis zum Jahr 2040 mindestens 5 Prozent des Wohnungsbestands im Kanton gemeinnützig sein soll. Die Befürworterinnen und Befürworter verwiesen diesbezüglich auf den Gesetzgebungsprozess, der auf eine Annahme des Memorialsantrags folgen werde. Dieser sei in der Form einer allgemeinen Anregung formuliert und lasse in der Umsetzung deshalb Spielraum.
Die Gegnerschaft liess sich davon nicht überzeugen. Ab Inkraftsetzung eines allfälligen Gesetzes würden nur neun Jahre Zeit für die Zielerreichung bleiben. Eine Hauruck-Aktion sei dazu notwendig, die sich zudem nur mit spürbaren und teuren Markteingriffen realisieren liesse. Der Wortlaut des Antrags würde bei einer Umsetzung massgebend bleiben.
7.3. Fazit
Der Landrat entschied nach ausführlicher Diskussion schliesslich deutlich, der Landsgemeinde die Ablehnung des Memorialsantrags zu beantragen.
8. Antrag
Der Landrat beantragt der Landsgemeinde, den Memorialsantrag «Nachhaltigen und gemeinnützigen Wohnungsbau fördern» abzulehnen.