Traktandum 9
Änderung des Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen über die Landwirtschaft, über das bäuerliche Bodenrecht und über die landwirtschaftliche Pacht

1. Ausgangslage

1.1. Glarner Landwirtschaft im Strukturwandel

Die Alp- und Landwirtschaft im Kanton Glarus ist geprägt von der Viehwirtschaft. Haupterwerbszweig ist die Milchwirtschaft, gefolgt von der Fleischwirtschaft (Mutterkuhhaltung und Rindviehmast). Diese betriebswirtschaftliche Ausrichtung der 308 direktzahlungsberechtigten Betriebe ergibt sich aufgrund der naturgegebenen Standortbedingungen, die den Naturfutterbau mit Weiden auf 740 Hektaren (ha) und Wiesen auf 6115 Hektaren prägen. 227 Betriebe halten Milchkühe, 81 Betriebe Mutterkühe oder Mastvieh. 121 Alp- bzw. Sömmerungsbetriebe bewirtschaften rund 14’500 Hektaren Alpweiden. Diese Alpweiden sind rund doppelt so gross, wie die rund 7150 Hektaren an landwirtschaftlichen Nutzflächen (LN), die von den Heimbetrieben im Tal bewirtschaftet werden. Dieses Verhältnis beschreibt die Bedeutung der standortangepassten Produktionsausrichtung der Glarner Alp- und Landwirtschaft.

Ackerbau ist fast ausschliesslich in Glarus Nord anzutreffen. Dieser ist geprägt durch den Kunstfutterbau (70 ha Silomais, 74 ha Kunstwiesen). Die offene Ackerfläche umfasst 175 Hektaren (2,5 % der LN). Auf 28 Hektaren (0,4 % der LN) werden Nahrungsmittel (25 ha Getreide, 3 ha Raps) angebaut.

Während die Anzahl Sömmerungsbetriebe im Kanton beinahe seit Jahrhunderten unverändert geblieben ist, waren und sind die Glarner Heimbetriebe im Tal wie in der ganzen Schweiz einem Strukturwandel unterworfen. Deren Zahl reduzierte sich zwischen 1965 und 2023 von 1021 auf 336. Gleichzeitig stieg die durchschnittliche Betriebsgrösse von 8 auf 21 Hektaren. Für die nächsten zehn Jahre ist mit einer weiteren Abnahme auf rund 260 Betriebe zu rechnen. Dabei vergrössern sich die Betriebsflächen auf rund 25 Hektaren. Es ist fraglich, ob die Landwirtschaft ihren Auftrag gemäss den Artikeln 104 und 104a der Bundesverfassung mit nur mehr 260 Betrieben im Glarnerland weiterhin flächendeckend wird erfüllen können. Dieser Auftrag besteht in der sicheren Versorgung der Bevölkerung, dem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen, der Pflege der Kulturlandschaft sowie der dezentralen Besiedlung des Landes.

1.1.1. Ursache des Strukturwandels, dessen Folgen und Dilemmas

Die Abnahme der Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe ist in allen Industrieländern feststellbar. Sie ist ein weitverbreiteterer Streitpunkt sowohl bei agrarpolitischen Diskussionen wie auch in der Bevölkerung. Je nach Sichtweise erfolgt diese Abnahme entweder aufgrund der starken Regulation des Landwirtschaftssektors zu schleppend oder aber zu rasant. Die Ursache des Strukturwandels kann einerseits in Sogwirkungen des Industrie- und des Dienstleistungssektors gesehen werden. Andererseits besteht ein Druck, wegen starker Arbeitsbelastung und ungenügenden Einkommen aus dem Landwirtschaftssektor abzuwandern.

Es ist wichtig, sich mit den Folgen des Strukturwandels für den Kanton Glarus zu befassen. Denn die topografischen Bedingungen führen zu Dilemmas. So werden gerade noch knapp rentable Flächen – sogenannte Grenzertragsflächen – zugunsten einer weiteren Konzentrierung der Produktion im Tal aufgegeben. Mit rückläufigen Betriebszahlen einher geht der Trend zu immer grösseren Ökonomiegebäuden und zu einer stärkeren Konzentrierung der Tierzahlen auf ertragsreichen und gut zu bewirtschaftenden Flächen. Ein weiteres Dilemma zeigt sich in der Zunahme von Depressionen und Burn-outs infolge zu hoher Arbeitsbelastung bei gleichzeitiger Erfüllung der Voraussetzungen für die Direktzahlungen. Setzt sich der Strukturwandel fort, ist zu befürchten, dass wesentliche Ziele des Verfassungsauftrags der Glarner Landwirtschaft nicht mehr im vollen Umfang erreicht werden können.

1.1.2. Strukturwandel als Anstoss

Der Strukturwandel in der Landwirtschaft prägt die vorliegende Teilrevision der Landwirtschaftsgesetzgebung in wesentlichen Teilen. Er betrifft die kantonalen Fördermassnahmen, aber auch die Stärkung der Beratung sowie die Öffentlichkeits- und Zusammenarbeit. Die Gesetzesänderungen sollen zu einer Verbesserung der landwirtschaftlichen Einkommen beitragen und den Strukturwandel abschwächen.

1.2. Künftige Herausforderungen

Mit der Skizzierung des Zukunftsbildes 2050 für die Land- und Ernährungswirtschaft legte der Bundesrat im Jahr 2022 vier strategische Stossrichtungen fest, die für die Agrarpolitik 2030 und die folgenden Jahrzehnte (AP30+) gelten sollen (vgl. Tab. 1). Für die Landwirtschaft ist der Erhalt der Produktionsgrundlagen und der Klimaschutz zentral. Für Konsumentinnen und Konsumenten steht die verbesserte Wettbewerbsfähigkeit (günstige Inlandprodukte) und seitens der Umweltvertreter u. a. die Förderung der Biodiversität im Fokus.

Tabelle 1. Strategische Stossrichtungen der künftigen Agrarpolitik

Kerninhalt des bundesrätlichen Zukunftsbildes 2050 ist die Erhöhung der Arbeitsproduktivität gegenüber dem Jahr 2020 um 50 Prozent. Ermöglichen soll dies die Digitalisierung und Roboterisierung, das sogenannte «Smart Farming». Damit beschreibt man die Einführung von Robotertechnik in der landwirtschaftlichen Produktion (Feld- und Stallarbeiten, z. B. Melkroboter) und der Administration der betrieblichen Verwaltung. Neuere Robotertechniken setzen bei der Entmistung und der Fütterung an. Allerdings lohnt sich der Einsatz teurer Robotertechnik im Kanton Glarus mit durchschnittlichen Tierbeständen von 20 bis 25 Kühen wirtschaftlich nicht. Die Digitalisierung und Roboterisierung bei der Feldarbeit ist vor allem im Gemüsebau verbreitet. Im Kanton Glarus kommt diesem wenig Bedeutung zu. Bergbetriebe nutzen digitale Technologien im Vergleich zu Talbetrieben aufgrund der erzielbaren Produktionswerte weniger. Deshalb ist höchst ungewiss, ob sich im Glarnerland die Arbeitsproduktivität bei Feld- und Stallarbeiten in der vom Bundesrat gewünschten Grössenordnung steigern lässt. Weiter ist schwer abzuschätzen, wie sich die stark verminderten Anpassungsmöglichkeiten der Glarner Landwirtschaftsbetriebe auf die Geschwindigkeit des Strukturwandels auswirken werden. Denkbar ist ein Rückzug aus der Fläche: Weil die Arbeitsproduktivität nur begrenzt technologisch gesteigert werden kann, sind Bauernfamilien dazu gezwungen, die Bewirtschaftung steiler, schwierig zu bewirtschaftender, extensiv genutzter Wiesen aufzugeben. Aufgegebene und zugewachsene Wiesen auf solchen (futterbaulich betrachtet) Grenzertragsstandorten sind in den Kantonen Tessin und Wallis bereits eine Tatsache. Die Zunahme der Waldfläche zulasten der landwirtschaftlichen Nutzfläche ist in diesen Kantonen deutlich ausgeprägter.

Solche Entwicklungen laufen den Zielen der AP30+ zuwider, weil sie negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild und die landwirtschaftliche Biodiversität haben. Es ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass nicht höhere Direktzahlungen das Hauptanliegen der Landwirtschaft bilden, sondern die Abgeltung des zusätzlichen Pflege- und Arbeitsaufwands für Biodiversitätsförderflächen. Mosaikartige, kleinteilige Strukturen sind für die Biodiversität am wertvollsten, bedeuten jedoch mehr Handarbeit.

In diesem Dilemma steckt die Glarner Landwirtschaft. Können die Bauernfamilien die Arbeitsproduktivität nicht steigern, werden Grenzertragsstandorte aufgegeben. Schafft die AP30+ die Voraussetzungen dafür, dass auch Betriebe im Berggebiet wie gefordert betrieblich wachsen, so führt dies weiter zu grösseren Betrieben mit erhöhter Schlagkraft bei der Feldarbeit und deren Folgen auf die Landnutzung. Letztlich hat die Politik zu klären, inwieweit sie diese Entwicklung beeinflussen will. Die vorliegende Gesetzesänderung will erste Anpassungen vornehmen, damit die Glarner Landwirtschaft ihrem multifunktionalen Auftrag weiterhin gerecht werden kann.

Eine weitere Herausforderung stellt die Anpassung der Glarner Landwirtschaft an die Klimaveränderung dar. Es gilt, die Landwirtschaft auf die sich ändernden Rahmenbedingungen auszurichten. Beispielsweise werden in Glarus Nord neu Getreide und Raps angebaut. Solche einzelbetrieblichen Anpassungen stossen indes dort an Grenzen, wo sich der Boden als wichtigster Produktionsfaktor für eine allfällige Neuausrichtung nicht eignet. Auch die bestehende Zuteilung des (Pacht-)Bodens kann Massnahmen zur Anpassung verhindern. Gemeinschaftliche, überbetriebliche Nutzungsformen könnten zukünftig zu besseren Lösungen führen und die Umsetzung der Ökologischen Infrastruktur und der kantonalen Biodiversitätsstrategie begünstigen.

Ein Beratungsunternehmen im Bereich der Agrarökonomie formulierte im Hinblick auf die AP30+ Handlungsempfehlungen. Diese entsprechen weitgehend der Argumentationslinie und den folgenden Erkenntnissen, die mit der im Kanton Glarus erarbeiteten Regionalen Landwirtschaftlichen Strategie (RLS) gewonnen werden konnten:

1. Sensibilisierung der Konsumentinnen und Konsumenten für nachhaltige Kaufentscheide mittels der Etablierung von Fachstellen für Ernährung und Gesundheit, die Informationskampagnen sowie Bildungs- und Beratungsangebote organisieren und koordinieren.
2. Wissensaustausch unter den Landwirtinnen und Landwirten (Peer-to-Peer-Beratung) fördern.
3. Neue Organisationsformen von Landwirtschaftsbetrieben erleichtern, die betriebsübergreifend konzipiert sind.
4. Wettbewerbsfähigkeit heimischer/regionaler Produkte fördern.

Die vorgegebene Stossrichtung bedingt Verhaltensänderungen seitens der Konsumentinnen und Konsumenten, der Akteurinnen und Akteure im Lebensmittelmarkt sowie der Betriebsleitenden von Landwirtschaftsbetrieben. Eine in der Breite sichtbare Transformation des Ernährungssektors folgt auf die Umsetzung neuer und innovativer Massnahmen von einzelnen Pionierinnen und Pionieren. Anpassungs- wie Transformationsprozesse laufen nicht automatisch und zufällig ab. Impulse sind aufzunehmen, zu bündeln und zu verbreiten. Hierzu braucht es institutionalisierte Unterstützung und klar definierte Verantwortlichkeiten. Letztlich ist das Wissens- und Beratungssystem umfassend zu stärken.

Mit dem Anspruch, die gesamte Wertschöpfungskette mit den Konsumentinnen und Konsumenten in den Fokus zu rücken, enthält die AP 2030+ auch Elemente, die zuversichtlich stimmen. Die Stärkung nachhaltiger Wertschöpfung kann auch eine Chance für eine gut verankerte Regionalwirtschaft sein. Die Tourismusorganisation Visit Glarnerland nahm diesen Ansatz auf und brachte die Glarner Ernährungshandwerkerinnen und -handwerker an einen Runden Tisch, um Glarner Regionalprodukte zu fördern. Gelingt es auf diesem Weg, das Erwerbseinkommen der Landwirtschaftsbetriebe zu verbessern, führt dies zu weniger Betriebsaufgaben. Aufgrund einer Steigerung der Erwerbseinkommen um 10’000 Franken pro Betrieb kann mit bis zu zehn Betriebsaufgaben weniger im folgenden Jahr gerechnet werden.

2. Inhalt der Vorlage

2.1. Landwirtschaftliche Beratung

Die landwirtschaftliche Beratung ist ein Gesetzesauftrag an die Kantone. Der Kanton Glarus unterhält selber keinen landwirtschaftlichen Beratungsdienst. Er erteilte deshalb dem Plantahof, dem Beratungsdienst des Kantons Graubünden in Landquart, erstmals im Jahre 2015 einen Leistungsauftrag. Im Rahmen der Gewährung des Kredits für die Sicherstellung der landwirtschaftlichen Beratung im 2022 wünschte der Landrat Abklärungen zu weiteren Anbietern. Allerdings zeigten die Nachbarkantone Schwyz und St. Gallen kein Interesse, Beratungsleistungen für den Kanton Glarus zu erbringen. In der Folge gewährte der Landrat einen weiteren Verpflichtungskredit über 648’000 Franken für die Jahre 2024–2027. Im entsprechenden Bericht an den Landrat stellte der Regierungsrat jedoch in Aussicht, die Auftragsvergabe einer Regelung zuzuführen, um künftig keine Submissionsverfahren mehr durchführen zu müssen. Angedacht war eine an Artikel 7a des Einführungsgesetzes zum Tierschutz- und zum Tierseuchengesetz angelehnte Regelung. Allerdings handelt es sich bei der landwirtschaftlichen Beratung, welche die Kantone nach Bundesrecht zu gewährleisten haben, nicht bloss um eine Vollzugsaufgabe. Vielmehr besteht ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Entsprechend soll die Regelung der Beratungstätigkeit auf eine neue und separate gesetzliche Grundlage gestellt werden. Diese hat insbesondere auch zur Folge, dass die Beratung über das ordentliche Budget finanziert wird und kein separater Kreditbeschluss des Landrates mehr notwendig ist.

Der Beratungsumfang belief sich bisher auf 0,8 Vollzeitäquivalente. Mehrheitlich wurden einzelbetriebliche Beratungen durchgeführt, nebst zwei bis drei Informationsveranstaltungen pro Jahr. Künftig sollen mehr Gruppenberatungen durchgeführt werden bzw. Netzwerke für einen moderierten Erfahrungsaustausch aufgebaut werden.

2.2. Ausrichtung auf die Ernährungsstrategie des Bundes

Der Kanton Glarus soll mit der Ausrichtung auf die bundesrätliche Ernährungsstrategie neue Zusammenarbeitsformen entlang der Wertschöpfungsketten und im Bereich der Biodiversität sowie nachhaltige und umweltgerechte Produktionsmethoden fördern. Insbesondere ist die Zivilgesellschaft näher an die Produktionsprozesse von Nahrungsmitteln generell und an die Pflege der Kulturlandschaft heranzuführen. Dabei soll der Kanton Organisationen, die sich in der Wissensvermittlung und mit konkreten Aktivitäten im Ernährungsbereich gegenüber den Konsumentinnen und Konsumenten, den Verarbeitenden und den Produzentinnen und Produzenten engagieren, unterstützen können. Die Kantone Aargau, Basel- Landschaft, Freiburg, Luzern, Thurgau und Waadt beispielsweise haben bereits die Möglichkeit geschaffen, Massnahmen zu unterstützen, die auf die Ernährung und die Konsumentinnen und Konsumenten abzielen. Als Beispiel für eine solche Massnahme kann das Projekt «Teilen auf dem Acker» angeführt werden. Die Idee der Aussaat von Kartoffeln auf wenigen Aren, deren Pflege und die gemeinsame Ernte von engagierten Konsumentinnen und Konsumenten zusammen mit Landwirtinnen und Landwirten entstand im Rahmen der RLS. Der Verein Klimaglarus.ch übernahm zusammen mit dem Glarner Bauernverband im Jahr 2024 die ersten Pflanzungen. Solche neuen Zusammenarbeitsformen sollten nach Möglichkeit auf Bestehendes zurückgreifen, – wo sinnvoll – verschiedene Akteurinnen und Akteure zusammenführen und in nachhaltige Organisationsformen überführt werden.

Das laufende Mehrjahresprogramm 2024–2031 der Neuen Regionalpolitik (NRP) bietet einen weiteren Ansatzpunkt. Es fördert unter anderem einen naturnahen Tourismus und agrotouristische Angebote. Überbetriebliche Vernetzung und branchenübergreifende Kooperationen bilden einen zweiten Schwerpunkt der NRP. Auf der aktuellen Initiative von Visit Glarnerland, die Produzentinnen und Produzenten von Glarner Regionalprodukten mit den Glarner Ernährungshandwerkerinnen und -handwerkern sowie der Gastronomie und Hotellerie zusammenzubringen, ist aufzubauen. Die Zusammenarbeit mit den Kantonen Graubünden, Uri und Tessin zur Förderung von kontrollierten, zertifizierten und mit der geschützten Regionalmarke «regio. garantie» ausgezeichneten, regionalen Qualitätsprodukten ist aufrechtzuerhalten. Angebote wie für die Wissensvermittlung oder die Beratung sind zwingend in künftige Förderprojekte aufzunehmen.

2.3. Sömmerungsbetriebe und der landwirtschaftliche Gewerbebegriff

Gemäss Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe b des kantonalen Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen über die Landwirtschaft, über das bäuerliche Bodenrecht und über die landwirtschaftliche Pacht (EG LwG) gelten Sömmerungsbetriebe mit über 30 Normalstössen (NST) als landwirtschaftliches Gewerbe. Dies hat u. a. zur Folge, dass für verpachtete Sömmerungsbetriebe, die mindestens 30 sogenannte Grossvieheinheiten (entspricht einer ausgewachsenen Milchkuh) während mindestens 100 Tagen auf Alpweiden sömmern, der höchstzulässige Pachtzins verfügt werden muss. Von 121 Sömmerungsbetrieben im Kanton Glarus betrifft dies deren 105.

Die Festlegung des höchstzulässigen Pachtzinses erfolgt nach der Anleitung des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) für die Schätzung des landwirtschaftlichen Ertragswertes und nach einer kantonalen Wegleitung. Die Schätzungsanleitung des Bundes wird periodisch den wirtschaftlichen Gegebenheiten angepasst. Die aktuelle trat 2018 in Kraft. Nur gerade 35 Alpen (29 %) sind anhand dieser Vorgaben geschätzt. An Neuschätzungen besteht wenig Interesse. Die Gemeinden – 74 Sömmerungsbetriebe (61 %) sind im Eigentum der drei Glarner Gemeinden (Glarus Süd: 42, Glarus Nord: 20 und Glarus 12) – erachten den Aufwand für die Schätzung im Verhältnis zum möglichen höheren Pachtzins als zu hoch.

Die vorliegende Gesetzesänderung soll bewirken, dass die Alpen künftig auch im Glarnerland als landwirtschaftliche Grundstücke und nicht mehr als Gewerbe gelten. Das ist nötig, weil Alpen die Anforderungen an den bundesrechtlich definierten Gewerbebegriff per se nicht erfüllen können. Denn Sömmerungsbetriebe bilden nie den Mittelpunkt des Lebens einer Bauernfamilie. Diese Änderung bedingt eine umfassende Neuregelung der Pachtzinszuschläge, neu im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben.

2.3.1. Pachtzinszuschlag

Die geltende landrätliche Verordnung über die Bemessung des höchstzulässigen Pachtzinszuschlags für Sömmerungsbetriebe (Pachtzins-Verordnung, KPZV) basiert auf Artikel 11 EG LwG. Demnach kann ergänzend zum höchstzulässigen Pachtzins für Sömmerungsweiden nach Bundesrecht ein Zuschlag erhoben werden, wenn dies für den Erhalt des Sömmerungsbetriebes notwendig ist. Diese 2015 erlassene Regelung wurde nötig, weil die Agrarpolitik 2014–2017 bezüglich der Adressaten der Direktzahlungen eine neue Ausgangslage geschaffen hatte: Seither vereinnahmen nicht mehr die Verpachtenden die Sömmerungsbeiträge, sondern die Pächterseite. Die Mindereinnahmen der Verpachtenden werden seither über die Pachtzinszuschläge kompensiert.

Aufgrund der Revision der Schätzungsanleitung des BLW im Jahr 2018 war die kantonale Regelung erneut anzupassen. Die damalige Vernehmlassung zeigte ein kontroverses Meinungsspektrum, sodass der Landrat eine grundsätzliche Überprüfung der kantonalen Regelung vorschlug. Die 2021 in Angriff genommene Revision der KPZV nahm dieses Anliegen auf. In der Vernehmlassung beantragten allerdings 10 von 13 Teilnehmenden, darunter die drei Gemeinden sowie die kantonalen Landwirtschaftsorganisationen, die Rückweisung der Vorlage. Der Regierungsrat zog diese daraufhin zurück und beabsichtigt nun, die Ausgangslage auf Gesetzesstufe zu bereinigen. Gelten Sömmerungsbetriebe nicht mehr als landwirtschaftliche Gewerbe, erübrigen sich auch die darauf aufbauenden Regelungen. Zum einen schafft dies Rechtskonformität und zum anderen ermöglicht es die neue Regelung, die Besonderheiten des jeweiligen Pachtverhältnisses (Produktionsausrichtung, Distanzen) in die Pachtzinsberechnung einfliessen zu lassen.

2.3.2. Analyse zur Wirtschaftlichkeit der Glarner Alpwirtschaft

Die 2021 durchgeführte Analyse der Wirtschaftlichkeit der Glarner Alpwirtschaft zeigt, dass die Alpeigentümerschaften Aufwand und Ertrag negativ bilanzieren. Hauptgrund bildet der Umstand, dass die meisten Glarner Alpen drei Stafel aufweisen. Als solche werden die verschiedenen Stufen eines Sömmerungsbetriebes bezeichnet, die im Laufe der Sömmerung zu unterschiedlichen Zeiten beweidet und je mit verschiedenen Gebäuden oder Gebäudegruppen bestückt sind. Auf jedem Stafel gilt es somit mehrere Gebäude (Stall, Alphütte, allenfalls Käserei und Käselager) zu unterhalten, während für diese die Pachtzinsen lediglich für rund 120 Tage berechnet werden können. Sömmerungsbetriebe mit vielen Gebäuden und vielen funktionalen Räumen weisen demzufolge die grössten Defizite (im Durchschnitt der 4 analysierten Alpen jährlich 23’500 Fr. oder 442 Fr./NST) auf. Alpen mit Milchproduktion (ohne Verarbeitung) verursachen die zweitgrössten Verluste (im Durchschnitt der 6 analysierten Alpen jährlich 20’600 Fr. oder 294 Fr./NST). Mutterkuh-/Schafalpen sind für die Eigentümerschaft wegen des geringsten Gebäudeaufwandes am wenigsten defizitär (im Durchschnitt der 3 analysierten Alpen jährlich 6150 Fr. oder 220 Fr./NST).

Doch auch für die Pächterseite beeinträchtigt die kurze Nutzungsdauer die Rentabilität der Sömmerung. Sömmerungsweiden sind Grenzertragsstandorte mit hohem Aufwand und geringem Ertrag. Weisen die vier analysierten Käsealpen im Durchschnitt einen positiven Saldo von rund 72’600 Franken (985 Fr./NST bzw. einen kalkulatorischen Stundenlohn von 19.20 Fr.) auf, beträgt der Durchschnittssaldo der sechs Milchviehalpen lediglich 15’600 Franken (247 Fr./NST bzw. ein kalkulatorischer Stundenlohn von 6.40 Fr.). Der durchschnittliche Erlös der drei Mutterkuh-/Schafalpen beträgt 16’400 Franken (460 Fr./NST bzw. ein kalkulatorischer Stundenlohn von 34.20 Fr.). Dies bestätigen auch die Bewirtschaftenden, wenn sie monieren, dass die Glarner Alpen vergleichsweise teuer seien.

Auch wenn sich die Studienergebnisse aufgrund des geringen Fallstudienumfangs nicht auf die gesamte Glarner Alpwirtschaft übertragen lassen, scheinen die Zahlen zumindest soweit robust, als sie auf eine langfristig nachteilige Entwicklung hinweisen. Das bessere Abschneiden der Weidealpen könnte nämlich, gerade auch angesichts der angespannten Gemeindefinanzen und des Investitionsbedarfs, zu einem Verzicht auf Investitionen in Milchviehalpen verleiten. Das gegenwärtig noch ausgewogene Verhältnis von Milchkuhplätzen auf den Heimbetrieben zu solchen auf Sömmerungsbetrieben könnte auseinanderbrechen. In den vergangenen 10–15 Jahren wurden viele Milchviehställe auf den Heimbetrieben neu gebaut oder erweitert (Strukturwandel, höhere Anforderungen an die Nutztierhaltung und bzgl. Lebensmittelhygiene). Trotz der bereits getätigten Investitionen der Alpeigentümerschaften (höhere Anforderungen bzgl. Nutztierhaltung und Lebensmittelhygiene) besteht noch immer ein erheblicher Nachholbedarf (z. B. Wasserversorgungen, Alphütten für Alppersonal). Reinvestitionen in die Alpinfrastruktur für Milchvieh dürfen nicht hinausgezögert werden, will man das bestehende Verhältnis an Milchkuhplätzen aufrechterhalten. Als Zielgrösse sollten auf den Alpen 80 Prozent der heute bestehenden Milchkuhplätze langfristig erhalten bleiben. Dies entspricht der Hälfte der Anzahl Milchkühe auf den Heimbetrieben (rund 2100). Baurechtslösungen oder Pächterinvestitionen könnten die Gemeinden hier entlasten. Eigenleistungen der Bewirtschaftenden reduzieren Baukosten. Aufgrund der Vielzahl an Gebäuden pro Alp ist für die Bewirtschaftenden die Übernahme aller Gebäude im Baurecht nicht tragbar. Solche Lösungen werden sich deshalb eher für ein konkretes Gebäude wie beispielsweise den Stall oder das Milchzimmer anbieten.

2.3.3. Erschliessung der Alpstafel

Die Schätzungsanleitung ist insofern unbefriedigend, als sich in Bezug auf die Erschliessung die Eigentümerlasten nur bedingt abbilden lassen. Je weiter nämlich ein Gebäude vom Dorfzentrum entfernt liegt, umso tiefer fällt die Bewertung aus. Die Erstellungs- und Unterhaltskosten steigen jedoch für die Eigentümerschaft mit zunehmender Distanz an. Neu soll nun die Wegqualität in die Bewertung einfliessen.

2.3.4. Zuschlag auf Basispachtzins für landwirtschaftliche Grundstücke

Das Bundesrecht bietet den nötigen Handlungsspielraum für Pachtzinszuschläge, soweit Sömmerungsbetriebe als landwirtschaftliche Grundstücke gelten. Namentlich kann nach Artikel 11 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 3 der Pachtzinsverordnung (PZV) der Basispachtzins von 6,5 Prozent des Ertragswertes der Weiden um 15 Prozent erhöht werden. Von dieser Möglichkeit wird im Kanton Glarus bereits Gebrauch gemacht, obschon Sömmerungsbetriebe mit mehr als 30 NST nach geltendem kantonalem Recht als landwirtschaftliche Gewerbe – und eben nicht landwirtschaftliche Grundstücke – qualifiziert werden. Dadurch ergeben sich höhere Pachtzinsen. Dies ist nicht korrekt; für landwirtschaftliche Gewerbe sind solche Zuschläge nicht vorgesehen. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung macht diese inkonsequente Vollzugspraxis unnötig bzw. schafft umgekehrt erst die rechtliche Grundlage für diesen Zuschlag.

2.3.5. Verweildauer

Die Anleitung für die Schätzung des landwirtschaftlichen Ertragswertes bildet die Grundlage zur Bestimmung des Pachtzinses. Dieser wird für jedes Gebäude einzeln geschätzt. Massgebend ist die Benützungsdauer, die letztlich von der Verweildauer auf einem Stafel abhängt. Diese variiert stark von nur wenigen bis zu 120 Tagen. Der Pachtzins fällt bei einer kurzen Verweildauer dementsprechend gering aus. Die geltende Anleitung gibt vor, dass bei einer kurzen Verweildauer auf einem Stafel mit mindestens 40 Tagen Benützungsdauer zu rechnen ist. Die Vorlage ändert dies in dem Sinne, dass für alle Stafel der Pachtzins für die ganze Alpzeit geschuldet sein soll.

2.3.6. Fazit

Die vorgeschlagene Bereinigung beseitigt eine Rechtsunsicherheit und verschafft den Parteien einen Verhandlungsspielraum zur Festlegung des Pachtzinses, ohne dass der Kanton den höchstzulässigen Pachtzins bewilligen muss. In Einklang mit Bundesrecht können die Parteien jedoch weiterhin eine Überprüfung des Pachtzinses verlangen.

Die aktuelle, kantonale Praxis, zum Basispachtzins von 6,5 Prozent des Bodenertragswertes generell den Zuschlag für besondere örtliche Verhältnisse von 15 Prozent zu gewähren, soll legitimiert werden. Es soll dieser Zuschlag generell für alle Stafel gewährt werden.

Zudem ermöglicht die PZV zusätzlich zwei betriebsbezogene Zuschläge von maximal je 15 Prozent auf den Pachtzins Boden, wenn die Pacht des Sömmerungsbetriebs dem Pächter eine bessere Arrondierung seines Betriebes ermöglicht und wenn der Sömmerungsbetrieb für den Betrieb des Pächters günstig liegt. Beide Voraussetzungen knüpfen an die Lage der Betriebsstätte des Pächters an. Die Schätzungsanleitung für Alpen sieht hierbei eine Ausnahme vor, indem nicht zum Betriebszentrum des Pächters referenziert wird, sondern zur nächsten Einkaufsmöglichkeit. Der Zuschlag für die günstige Lage der Alp soll für alle Stafel zur Anwendung gelangen, die günstig erschlossen sind. Auf eine Regelung des Arrondierungszuschlages im kantonalen Recht wird verzichtet. Diese Möglichkeit ergibt sich direkt aus dem Bundesrecht. Hingegen wird der in Artikel 13 PZV geregelte Zuschlag (auf den Pachtzins Boden und Gebäude inkl. aller Zuschläge) für längere Vertragsdauern in Artikel 11a Absatz 1 Buchstabe c EG LwG übernommen und damit die Hoffnung und Erwartung verbunden, dass die Parteien diesen Zuschlag nicht generell, sondern abgestuft nach der jeweiligen Produktionsausrichtung vereinbaren. Für milchverarbeitende Kuhalpen soll ein höherer Zuschlag vereinbart werden können als für milchproduzierende Alpen und für diese wiederum ein höherer als für Weidealpen. Die Pachtparteien erhalten hier einen erheblichen Gestaltungsfreiraum. Der Regierungsrat soll das Nähere regeln. Mit der Ausarbeitung der entsprechenden Ausführungsbestimmungen wurde eine Arbeitsgruppe betraut, in der die verschiedenen Interessengruppen vertreten sind.

2.4. Vollzugsmöglichkeiten

Im Weiteren sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, damit Teile der Administration der Direktzahlungen an Dritte, namentlich an einen anderen Kanton, ausgelagert werden können. Besonders geeignet scheint diesbezüglich der Teilprozess der Strukturdatenerhebung sowie die Auszahlung der Direktzahlungen. Die Betriebsanerkennung und die Sanktionierung bei einem Verstoss gegen die landwirtschaftliche Rechtsordnung sollen hingegen im eigenen Hoheitsbereich verbleiben.

3. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Artikel 2; Kantonale Fördermassnahmen

Absätze 1 und 2: Die Zuständigkeit für die Sicherstellung der landwirtschaftlichen Beratung fällt neu dem Regierungsrat zu. Die Notwendigkeit der Einholung eines separaten Kreditbeschlusses beim Landrat entfällt; ein entsprechender Budgetkredit genügt. Im Weiteren fördert der Kanton Massnahmen im Sinne des einschlägigen Bundesrechts dort, wo der Bund eine finanzielle Leistung erbringt und dafür eine kantonale Leistung voraussetzt. Darüber hinaus hatte der Kanton auch bis anhin bereits die Möglichkeit, weitere oder weitergehende Fördermassnahmen zu ergreifen (vgl. z. B. Abs. 2 Bst. b und c). In diesem Sinne präzisiert bzw. korrigiert der Begriff «namentlich» die geltende Regelung.

Absatz 2 Buchstaben e und g: Die in Buchstabe e eingefügte Erweiterung «Kennzeichnung und Schutz» trägt dem Konsumentenschutz Rechnung. Nach den national anerkannten Richtlinien für Regionalprodukte (Ursprungsbezeichnung «regio.garantie») ausgelobte Glarner Lebensmittel sollen im Zentrum der Qualitätsförderung stehen. Mit der Anpassung in Buchstabe g wird betont, dass die Massnahmen zur Absatzförderung insbesondere auf solche geschützten Regionalprodukte zielen sollen.

Absatz 3: Sämtliche Akteure entlang der ganzen Wertschöpfungskette der Ernährungswirtschaft sollen bei der Umsetzung kantonaler Fördermassnahmen, insbesondere gemäss Absatz 2 Buchstaben e und g angemessen einbezogen werden können. Der Kanton will dies mit Beratung, Öffentlichkeits- und Zusammenarbeit fördern. Die neue Bestimmung will die Voraussetzung dafür schaffen, auf kantonaler Ebene die künftige Ausrichtung der Agrarpolitik des Bundes ganzheitlicher zu fassen. Beratung meint hier nicht die landwirtschaftliche gemäss Absatz 1, sondern diejenige aller in der Bestimmung genannten Akteure.

Artikel 2a; Übertragung

Der Regierungsrat regelt die landwirtschaftliche Beratung in eigener Kompetenz. Namentlich kann er die Erfüllung dieses Gesetzesauftrags auslagern. In Frage kommen sollen zumindest theoretisch die Vergabe des Beratungsauftrags an eine Person oder Organisation des öffentlichen oder des privaten Rechts wie auch eine Vereinbarung zur interkantonalen Zusammenarbeit (Abs. 1). Voraussetzung für eine solche Auslagerung bildet die Vorlage eines Konzepts, das zeigt, wie die beauftragte Organisation diesen Auftrag erfüllen will. Entsprechend ist zusätzlich der Nachweis zu erbringen, dass die betreffende Organisation dieses Konzept auch erfolgreich umsetzen kann (Abs. 2). Die Voraussetzungen sind offen formuliert, zumal nur wenige Anbieter ein Interesse bekunden dürften. Die fachlichen Fähigkeiten wie auch die professionellen Strukturen usw. können durch die Fachebene gut beurteilt werden.

Absätze 3 und 4: Der Regierungsrat fixiert die Auftragserteilung, die jeweiligen Leistungen sowie das Berichtswesen und Controlling in einer Leistungsvereinbarung, die erstmals auf vier Jahre abgeschlossen wird und sich ohne fristgerechte Kündigung jeweils um vier Jahre verlängert. Die konkreten Vertragsmodalitäten (Mindestlaufzeit bzw. frühestmöglicher Kündigungstermin, Kündigungsfrist, Formvorbehalt usw.) sind entsprechend zu vereinbaren.

Artikel 8; Vorbehalte kantonalen Rechts

Sömmerungsbetriebe gleich welcher Grösse gelten künftig auch im Kanton Glarus als landwirtschaftliche Grundstücke. Der kantonale Vorbehalt in Absatz 1 Buchstabe b wird aufgehoben. Sömmerungsbetriebe sind kein Gewerbe im Sinne des Bundesrechts. Die geltende Regelung in Artikel 8 EG LwG stützte sich auf Artikel 3 LPG, wonach die Kantone für die Pacht von Alpen und Weiden abweichende Bestimmungen erlassen können, weil «bei der Nutzung von Alpen und Weiden [...] oft von Tal zu Tal verschiedene Gebräuche bestehen, die sich zu einem eigentlichen Gewohnheitsrecht verdichtet haben» (BBl 1982 270). In diesem Sinne haben namentlich auch die Kantone Graubünden und Wallis (zusätzliche Vorpachtrechte), Jura, Nidwalden (Ausnahmen von der Pachtdauer für die landwirtschaftliche Nutzung von Korporations- und Gemeinalpen), Uri (tiefere Standardarbeitskraft), Tessin und Waadt vom LPG abweichende Bestimmungen für Alpen und Weiden erlassen. Konkret hat der Kanton Waadt Alpbetriebe den Bestimmungen für landwirtschaftliche Gewerbe unterstellt, allerdings mit Ausnahme der Pachtdauer und der Pachtzinsberechnung. Im Wesentlichen verfährt man bei der Berechnung des Pachtzinses für Alpen im Kanton Waadt gleich wie bei der Pachtzinsberechnung für landwirtschaftliche Grundstücke. So wird beispielsweise mit einem Zins von 7 Prozent auf der Grundlage des Ertragswerts der landwirtschaftlichen Flächen gerechnet, wobei das Ergebnis durch die kantonale Behörde um 15 Prozent nach oben oder unten angepasst werden kann, um den besonderen lokalen Gegebenheiten und möglichen Zuschlägen aufgrund von Zusammenlegungen und der Nähe zum Betrieb des Pächters Rechnung zu tragen.

Als problematisch erweist sich demnach in Bezug auf das geltende Recht nicht primär die Unterstellung unter den Gewerbebegriff, sondern dass als Folge davon für Sömmerungsbetriebe der Pachtzins nach den Regeln für Gewerbe berechnet werden müsste und dass man sich, weil dies zu ungenügenden Ergebnissen führt, der Zuschläge bedient. Diese sind jedoch ausschliesslich landwirtschaftlichen Grundstücken vorbehalten. Folgte man dem Beispiel des Kantons Waadt und würde man die Sömmerungsbetriebe ebenfalls dem Gewerbebegriff unterstellen und ebenfalls die Pachtzinsberechnung davon ausnehmen, so wäre für Sömmerungsbetriebe ein neues Pachtzinsberechnungsmodell zu entwickeln. Die Übernahme des Waadtländer Modells würde der Charakteristik der Glarner Sömmerungsbetriebe, die oft über drei Stafel verfügen, und den sich daraus ergebenden Verpächterlasten nicht gerecht. Im Kanton Waadt sind Sömmerungsbetriebe vielfach bloss einstafelig (im Jura grundsätzlich) und im Übrigen höchstens zweistafelig. Die Verpächterlasten sind damit sehr viel tiefer. Umgekehrt stellt die PZV für den Fall, dass Sömmerungsbetriebe als landwirtschaftliche Grundstücke gelten (vgl. Art. 1 Abs. 3 LPG), entsprechende Zuschläge zur Verfügung. Schliesslich hat das Bundesgericht die Begrifflichkeiten «Gewerbe» (Art. 7 Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht) und «Sömmerungsbetrieb» (Art. 9 Landwirtschaftliche Begriffsverordnung) auslegend festgestellt, dass Sömmerungsbetriebe niemals den Mittelpunkt des Lebens einer Bauernfamilie bilden können. Sie könnten daher die Voraussetzungen für einen landwirtschaftlichen Betrieb nicht erfüllen. Allein schon die Definition des Sömmerungsbetriebs, der eben nur über den Sommer betrieben und genutzt wird, schliesse es aus, dass ein solcher Betrieb den Mittelpunkt des Lebens seines Betreibers bilden könne (vgl. BGE 135 II 313).

Artikel 9a; Sömmerungsbetriebe

Absatz 1: Sömmerungsbetriebe im Kanton Glarus gelten neu als landwirtschaftliche Grundstücke. Diese Klarstellung ist trotz Artikel 1 Absatz 3 PZV nötig, weil dies eine Rechtsänderung darstellt und zudem Artikel 3 PZV die bezeichnete Norm relativiert.

Absatz 2: Diese Norm regelt den Übergang. Für kleine Alpen mit weniger als 30 NST sind neue Ertragswertschätzungen nicht nötig, weil sie nicht als Gewerbe galten und bereits bisher als landwirtschaftliche Grundstücke geschätzt wurden. Die Verpflichtung für Alpen mit mehr als 30 NST, den landwirtschaftlichen Ertragswert anhand der Wegleitung für landwirtschaftliche Grundstücke zu ermitteln, soll bei einem neuen Vertragsabschluss gelten. Für diese Fälle wird die Methode und die Anwendung der jeweils aktuellen Schätzungsanleitung fixiert. Die neue Regelung bewirkt somit keinen Automatismus. Will man den Wechsel zum neuen Recht, muss das bestehende Pachtverhältnis gekündigt werden. Ohne dass die Parteien eine Änderung aktiv anstreben, laufen die Pachtverhältnisse somit wie vereinbart (d. h. unverändert) weiter. Auf eine neue Ertragswertschätzung soll künftig namentlich dann verzichtet werden können, wenn bereits eine auf der neuen Wegleitung und auf der neuen Methode (Grundstücksbegriff) beruhende vorliegt und keine wesentlich andere Bewertung zu erwarten ist. Der Regierungsrat regelt solche Ausnahmen.

Artikel 9b; Stafel

Der Pachtzins ist neu für jeden Stafel über die gesamte Alpzeit geschuldet. Damit sollen die Eigentümerlasten bei kurzen Benützungsdauern besser abgegolten werden. Es schliesst dies die Möglichkeit aus, ein Gebäude zwischenzeitlich an einen anderen Nutzer zu verpachten. Der Pächter soll über die gesamte Alpzeit Zugang zu den Gebäuden haben (keine Zwischennutzungen einzelner Gebäude). Der hier verwendete und im Übrigen dem Bundes- wie auch dem kantonalen Recht sonst fremde Begriff «Stafel» bezeichnet die verschiedenen Stufen eines Sömmerungsbetriebes, die im Laufe der Sömmerung zu unterschiedlichen Zeiten beweidet und je mit verschiedenen Gebäuden bestückt sind.

Artikel 10; Pachterstreckung

Es handelt sich um eine formelle Anpassung der Sachüberschrift. Auf eine inhaltliche Anpassung der Bestimmung wird aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse verzichtet.

Artikel 11; Höchstzulässiger Pachtzins für Sömmerungsbetriebe

Die Regelung ist aufzuheben. Da Sömmerungsbetriebe nicht mehr als landwirtschaftliche Gewerbe gelten, bedarf es keiner kantonalen Spezialregelung mehr. Diese diente bisher dazu, die für Gewerbe geltende tiefere Verzinsung des Ertragswertes durch einen für landwirtschaftliche Gewerbe unzulässigen kantonalen Zuschlag auszugleichen.

Artikel 11a; Pachtzinszuschläge für Sömmerungsbetriebe

Absatz 1 regelt gestützt auf Bundesrecht – eine neue Ertragswertschätzung vorausgesetzt (vgl. Art. 9a Abs. 2) – drei Möglichkeiten von Zuschlägen auf den Pachtzins. Die Möglichkeiten nach den Buchstaben a und b beziehen sich lediglich auf den Basispachtzins (Boden), Buchstabe c beinhaltet hingegen einen Zuschlag auf den gesamten Pachtzins (Boden und Gebäude und inkl. bereits gewährter Zuschläge).

Buchstabe a: Der für besondere örtliche Verhältnisse nach Artikel 7 Absatz 3 PZV vorgesehene Pachtzinszuschlag auf den Basispachtzins von bis zu 15 Prozent soll generell und maximal für alle Alpen im Kanton Glarus gelten.

Buchstabe b: Ein Pachtzinszuschlag kann für alle Stafel mit günstiger Erschliessung gewährt werden. Die offene Formulierung umfasst verschiedene Formen der Erschliessung, auch solche mit der Bahn. Der Zuschlag beträgt höchstens 15 Prozent gemäss Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe b PZV. Das Maximum ist nur angezeigt, wenn die Erschliessung von hoher Qualität bzw. wirtschaftlich sehr günstig ist. Es ist eine Abstufung vorzunehmen, deren Details auf Verordnungsstufe definiert werden. Eine Erschliessung, die für das Befahren mit Personenwagen taugt, ermöglicht dem Pächter, der parallel dazu auch noch einen Heimbetrieb bewirtschaftet, die Betriebsführung auf dem Sömmerungsbetrieb wie auch zu Hause. Über die Gewährung eines Zuschlags muss im Einzelfall entschieden werden. Massgebend wird sein, ob die Erschliessung die Bewirtschaftung beider Betriebe ermöglicht. Daneben steht es den Parteien frei, gestützt auf Artikel 7 Absatz 4 LPV weitere betriebsbezogene Zuschläge zu vereinbaren.

Buchstabe c: Artikel 13 PZV ermöglicht einen Zuschlag von 15 Prozent, sofern ein Pachtverhältnis um mindestens drei Jahre länger fortgesetzt wird, als dass dies im Gesetz grundsätzlich vorgesehen ist. Die kantonale Regelung beinhaltet nichts anderes. Sie knüpft hier allerdings die Erwartung an, dass die Parteien diesen Zuschlag nicht generell vereinbaren, sondern eine Abstufung je nach Produktionsausrichtung (vgl. unten zu Abs. 2) vornehmen werden. Dieser Zuschlag wird auf den Pachtzins (Boden und Gebäude) inklusive der Zuschläge berechnet, wie sie sich aus Absatz 1 Buchstaben a und allenfalls b ergeben.

Absatz 2: Der Regierungsrat wird die Voraussetzungen für die Zuschläge regeln. Es besteht kein Automatismus für die altrechtlichen Verträge. Der Regierungsrat wird auf Verordnungsstufe daher neben der Regelung der Zuschläge nach Absatz 1 auch übergangsrechtliche Bestimmungen zu den bisher gewährten Zuschlägen erlassen. Der Zuschlag soll für Milch verarbeitende Betriebe höher ausfallen als für Milch produzierende und dieser wiederum höher als für Weidealpen.

Artikel 13; Übertragung von Vollzugsaufgaben

Der Regierungsrat soll neu auch Vollzugsaufgaben des Kantons nach diesem Gesetz und seinen Ausführungsbestimmungen an Dritte auslagern oder Kooperationen mit einem anderen Kanton oder mehreren vereinbaren können. Im Vordergrund steht die Möglichkeit, im reinen Vollzugsbereich der Direktzahlungen (ausgenommen Betriebsanerkennungen und Sanktionen) solche Auslagerungen zu prüfen. Aufsicht und Kontrolle verbleiben auch in diesen Fällen beim Kanton Glarus. Ein erfolgreiches Beispiel bildet der Auftrag für die landwirtschaftliche Beratung. Er gewährleistet, dass auf das Know-how eines ganzen Expertenpools zurückgegriffen werden kann. Müsste der Kanton Glarus selber eine Expertin oder einen Experten anstellen, könnte damit eine vergleichbare Abdeckung nicht annähernd gewährleistet werden. Zum jetzigen Zeitpunkt ist keine Auslagerung an private Organisationen beabsichtigt. Sie soll als Möglichkeit bestehen für den Fall, dass mit anderen Kantonen keine geeignete Kooperation gefunden werden kann.

Artikel 14; Landwirtschaftskommission

Das Bundesrecht überlässt es den Kantonen, die in den Artikeln 42 und 43 LPG bezeichneten Zuständigkeiten zuzuweisen.

Artikel 15; Kommission für Strukturverbesserungen und Betriebshilfe

Die bisherige Bestimmung wird in Absatz 3 mit einem präzisierenden Zusatz ergänzt, der ausdrücklich festhält, dass die Kommission für Strukturverbesserungen und Betriebshilfe im Rahmen der Projektgenehmigung und der Zusicherung von Investitionshilfen auch die Wirtschaftlichkeit und die Verschuldung der gesuchstellenden Betriebe beurteilt. Infrastrukturprojekte werden immer grösser und teurer. Dadurch steigt auch regelmässig die Verschuldung der Betriebe. Es besteht damit das Risiko, dass für die Bewirtschaftenden die Last zu gross wird und die Einkünfte aus dem Betrieb nicht mehr ausreichen. Die Kommission für Strukturverbesserungen und Betriebshilfe soll deshalb ihren Fokus auch besonders auf die wirtschaftliche Sinnhaftigkeit einer Investition bzw. der Verschuldung der Betriebe richten.

4. Inkrafttreten

Die Gesetzesänderungen sollen per 1. Januar 2027 in Kraft treten.

5. Auswirkungen

Die einzelnen Revisionsthemen haben nur überschaubare finanzielle, personelle und organisatorische Auswirkungen für die Beteiligten. Wirken sollen sie zugunsten der Glarner Alp- und Landwirtschaft. Die Gesetzesänderungen in den Bereichen landwirtschaftliche Beratung, Ausrichtung auf die Ernährungsstrategie des Bundes sowie die allfällige Auslagerung einzelner Vollzugsaufgaben betreffen die kantonale Verwaltung. Die Stärkung der Beratung sowie die Förderung der Öffentlichkeits- und Zusammenarbeit dürften keine zusätzlichen Personalkosten nach sich ziehen, zumal durch die Auslagerung der Vollzugsaufgaben Kapazitäten für anderes frei werden. Allenfalls fallen Kosten für «Aufträge an Dritte» höher aus; diese sind aktuell aber schwer abschätzbar.

Was die Aufhebung der Unterstellung der Alpen unter den Gewerbebegriff anbelangt, wurden auf der Basis von 85 Stafeln, für die Ertragswertschätzungen nach der Anleitung 2018 vorhanden sind, die Auswirkungen annäherungsweise geschätzt. Diese betreffen die Verpächter- wie auch die Pächterseite. Verpächterseits wird man – über alle Stafel betrachtet – gemäss dieser Schätzung etwas weniger Einnahmen verzeichnen können. Für die Schätzung mussten umfassende Annahmen getroffen werden, da die konkreten Bestimmungen zur Ausgestaltung der Pachtzinszuschläge erst auf Verordnungsstufe durch den Regierungsrat festgelegt werden.

Diese Ausführungsbestimmungen werden durch eine Arbeitsgruppe erarbeitet, die sich unter anderem aus Vertreterinnen und Vertretern der Pächter- und der Verpächterseite zusammensetzt. Diese Arbeitsgruppe wird sich insbesondere mit den Auswirkungen unterschiedlicher Varianten auf die Höhe der Pachtzinsen befassen, namentlich mit der Frage, inwiefern die jeweilige Produktionsausrichtung bei der Bemessung der Pachtzinszuschläge berücksichtigt werden soll. Auf Grundlage dieser Wirkungsanalyse können die Zuschlagskriterien in der Verordnung so definiert werden, dass eine ausgewogene Ausgestaltung der Pachtzinsen sichergestellt ist. Ziel ist eine Regelung, die Investitionen in die Infrastruktur weiterhin ermöglicht und zugleich eine wirtschaftlich tragfähige Bewirtschaftung der Alpen durch die Pächter gewährleistet.

Dadurch, dass Verfügungen zur Feststellung des höchstzulässigen Pachtzinses künftig entfallen, Überprüfungen vereinbarter Pachtzinse für Alpen jedoch auf Einsprache hin weiterhin veranlasst werden können, dürfte der Verwaltungsaufwand leicht abnehmen.

6. Beratung der Vorlage im Landrat

Das Eintreten auf die Vorlage war im Landrat unbestritten. Es wurde durchwegs anerkannt, dass die Vorlage am richtigen Ort ansetze, indem sie auf die sich verändernden Rahmenbedingungen in der Landwirtschaft eingeht. Steigende Anforderungen und ein intensiver Strukturwandel würden die Betriebe wie auch die Verwaltung vor grosse Herausforderungen stellen. Im Landrat gab es deshalb Voten, die sich noch stärkere Massnahmen gewünscht hätten, etwa hinsichtlich der Dämpfung des Strukturwandels, der Senkung der hohen Arbeitsbelastung oder aber zur Schaffung von Anreizen für die Gründung von Landnutzungsgenossenschaften. Kritisch wurde die vorgesehene Möglichkeit der Übertragung von Beratungs- oder Vollzugsaufgaben an Private gesehen. Bei diesen dürfe es sich nur um nicht profitorientierte Organisationen handeln. Aufsicht und Kontrolle müssten zudem in jedem Fall beim Kanton verbleiben. Da dies eine Selbstverständlichkeit sei, wurde ein entsprechender Antrag abgelehnt.

In der Detailberatung erfolgten mehrere Anträge. Unter anderem wurde verlangt, die Vorlage an den Regierungsrat zurückzuweisen. Dieser solle – unter Einbezug der Pächterinnen und Pächter bzw. der Verpächterinnen und Verpächter – die Folgen der Gesetzesänderung insbesondere hinsichtlich der Pachtzinsberechnung genauer prüfen und allenfalls Anpassungen im Sinne der Zielsetzung der Vorlage vorzunehmen. Es bestehe kein Zeitdruck; auch die landwirtschaftliche Beratung könne für die Zwischenzeit anderweitig sichergestellt werden. Ablehnend zum Rückweisungsantrag wurde argumentiert, dass die Gesetzesänderung jetzt erfolgen müsse, da der Kanton sonst im Bereich des Pachtrechts gegen Bundesrecht verstosse. Hinsichtlich der Auswirkungen sei zudem die Regelung der Details auf Verordnungsstufe durch den Regierungsrat entscheidend. Hierzu würden die verschiedenen Interessengruppen einbezogen. Der Dialog zwischen der Eigentümer- und der Pächterseite sei bereits angestossen. Sie müssten sich zusammenraufen und eine Lösung finden. Das könne nicht im Gesetzgebungsprozess erfolgen. Der Regelungsspielraum auf Verordnungsstufe sei gegeben, um gerechte Resultate zu erzielen. In diesem Zusammenhang wurde vom Regierungsrat auch klargestellt, dass der Pachtzins bei ausserordentlichen Verhältnissen wie bisher abweichend von der allgemeinen Norm angemessen erhöht oder vermindert werden kann. Der Landrat verwarf in der Folge den Rückweisungsantrag deutlich.

Die weiteren Anträge in der Detailberatung betrafen Änderungen der regierungsrätlichen Fassung hinsichtlich einzelner Bestimmungen.

6.1. Kantonale Fördermassnahmen

Die Vorlage sieht in den Buchstaben e und g von Artikel 2 Absatz 2 vor, dass der Regierungsrat die Zertifizierung von Glarner Lebensmitteln und Massnahmen zu deren Absatzförderung als Regionalprodukte unterstützen kann. Ein Mitglied des Landrates beantragte, von dieser Regelung abzusehen. Die bestehenden Bestimmungen seien offen formuliert und ermöglichten bereits die Unterstützung von Glarner Regionalprodukten. Es brauche diesbezüglich keine Gesetzesänderung. Es gebe im Glarnerland hergestellte Produkte, die ohne Zertifizierung innovativ und beliebt seien. Gerade bei kleinen Mengen wollten sich die Produzenten die hohen Kosten dafür nicht leisten. Die vom Regierungsrat beantragte Änderung berge die Gefahr, dass nicht zertifizierte Produkte keine Förderung mehr erfahren würden. Das gleiche Landratsmitglied verlangte auch die Streichung von Artikel 2 Absatz 3 aus der Vorlage, der den Regierungsrat mit der Förderung der Öffentlichkeitsarbeit und der Zusammenarbeit der Akteure der Ernährungswirtschaft beauftragt. Dies sei nicht Aufgabe des Staates. Das solle der Wettbewerb regeln.

Zugunsten des Ausbaus der kantonalen Fördermassnahmen wurde argumentiert, dass Artikel 2 Absatz 2 mit den Buchstaben e und g in Bezug auf die Regionalprodukte ergänzt und präzisiert worden ist. Der Glarner Alpkäse zum Beispiel sei eine Erfolgsgeschichte. Es gehe nun darum, dass weitere Produkte zertifiziert werden können und sich solche Erfolgsgeschichten wiederholen. Die gesetzlichen Anpassungen seien notwendig, damit alle Akteure entlang der Wertschöpfungskette bei der Umsetzung der kantonalen Fördermassnahmen angemessen miteinbezogen werden könnten. Der neue Absatz 3 schaffe die Voraussetzung auf kantonaler Ebene, die künftige Ausrichtung der Agrarpolitik des Bundes ganzheitlich zu berücksichtigen.

Der Landrat lehnte in der Folge mit grosser Mehrheit die gestellten Abänderungsanträge ab.

6.2. Pachtzinszuschläge für Sömmerungsbetriebe

In Artikel 11a Absatz 1 der Vorlage werden die Möglichkeiten für Zuschläge auf den Pachtzins bei Sömmerungsbetrieben geregelt. Seitens des Regierungsrates erfolgte in der Landratsdebatte ein Abänderungsantrag zu seiner eigenen Fassung und auch zur Fassung der zuständigen landrätlichen Kommission. Die regierungsrätliche Fassung sah ursprünglich in Buchstabe b von Artikel 11a Absatz 1 vor, einen Pachtzinszuschlag für alle Stafel zu gewähren, die aufgrund einer Strassenerschliessung günstig liegen. Die Kommission beantragte dem Landrat davon abweichend, den Begriff «Strassenerschliessung» durch denjenigen der «Verkehrserschliessung» zu ersetzen und damit die Bestimmung offener für andere Erschliessungsformen zu gestalten. Der Regierungsrat schlug im Landrat im Zuge der Beratungen vor, sich auf den Begriff «Erschliessung» zu beschränken. Diese Formulierung umfasse etwa auch Bahnerschliessungen.

Gleichzeitig beantragte der Regierungsrat zur gleichen Bestimmung, die Höhe des Pachtzinszuschlags bei einer günstigen Erschliessung nicht wie zuerst vorgesehen fix auf 15 Prozent festzulegen, sondern eine Abstufung bis maximal 15 Prozent einzuführen. Die Details gelte es auf Verordnungsstufe zu definieren. Ein Zuschlag von 15 Prozent sei dann angezeigt, wenn die Erschliessung von hoher Qualität sei.

Einen Rückweisungsantrag mit dem Ziel, die Anträge des Regierungsrates nochmals in der zuständigen landrätlichen Kommission zu beraten, da dessen Auswirkungen im Detail nicht bekannt seien, lehnte der Landrat ab. Er folgte mit grosser Mehrheit den Anträgen des Regierungsrates.

6.3. Kommission für Strukturverbesserungen und Betriebshilfe

Ohne Diskussion stimmte der Landrat einem Antrag seiner zuständigen landrätlichen Kommission zu, die Regelung in Artikel 15 Absatz 3 mit einem Zusatz zu ergänzen. Danach soll die Kommission für Strukturverbesserungen und Betriebshilfe im Rahmen der Projektgenehmigung und der Zusicherung von Investitionshilfen ausdrücklich auch die Wirtschaftlichkeit und die Verschuldung des gesuchstellenden Betriebs beurteilen.

Der Landrat beantragt der Landsgemeinde mit grosser Mehrheit, der Vorlage mit der von ihm vorgenommenen Änderungen zuzustimmen.

7. Antrag

Der Landrat beantragt der Landsgemeinde, nachstehender Gesetzesänderung zuzustimmen: